DIE: Are we asking the right questions when the talk turns to China?

On 18 January 2011, shortly before Hu Jintao’s arrival in the USA, the Financial Times (FT) reported that in the last two years the China Development Bank and the Export-Import Bank of China had together allocated more loans to developing countries than the World Bank. This statement was based on statistics published by the World Bank and the FT’s own calculations from media reports of loans granted by the two banks (since they do not publish statistics of this kind). The news was greeted with some excitement in the western media, but was published largely without comment in the Chinese media.

In the daily flood of media stories, this news has played no more than a minor role. But one thing it does reveal is that the western world still does not seem to have got used to the idea of China becoming important. Our reaction to reports emphasising China’s growing influence is still one of latent fear, often mixed with prejudice and displaying little self-confidence. The news that two Chinese banks have allocated more loans to developing countries than the World Bank prompts the subliminal questions: ”Are they allowed to do that? Is the World Bank’s importance waning? What should we do to stop this?“ What is not reported, or at least not asked, is how many loans other countries allocate to developing countries or if the figures calculated for the Chinese banks are at all comparable with those published by the World Bank on its lending.

The fact that China is growing in importance and playing a global role should not be a problem for us. We want the developing countries to develop and, at some stage, to stop being developing countries. In this respect, China is on the right track. But one challenge is undoubtedly that China is so large, too large to be ignored, too large to slip into the group of developed countries unnoticed. The second, and perhaps real, challenge is that, for most people in the West, China is not transparent, that China today is so difficult to understand. Here we have a country growing in stature and importance, playing an international role, but little is known about the motives driving its politics, people and politicians.

Achieving transparency and the understanding based on it is certainly a complex exercise. It requires both access to information that can bring about this transparency and the willingness and ability to process the information accessed. In the past, doubts about transparency have often been associated with the way in which Chinese policy is communicated. In the first few decades after China began to open up, it was common practice for political documents to be classified as “internal”, with only selected circles permitted access to them. At the same time, however, compliance with the rules laid down in these internal documents was definitely expected. The situation has changed significantly.

The quantity of information to which access can be gained today through websites and other media is enormous. Most rules are now laid down in laws and regulations, which are published. Nonetheless, access to information is still an issue. This is evident, for example, from the fact that the impression of China gained from a reading of the country’s two leading English-language newspapers (the China Daily und the Global Times) differs markedly from that conveyed by Chinese-language newspapers. Chinese research colleagues continue to emphasise the importance of good contacts with certain institutions for obtaining “correct” data (rather than what is generally accessible). In these circumstances, the important question for us is: why, unlike the World Bank, do the two state banks not publish any statistics on the level of their loan commitments or on the recipients of the loans?

For transparency and understanding, however, what is also needed is the willingness and ability to make correct use of available information. The sum of the loans allocated to developing countries by the two banks, according to press reports, is certainly not the same as the volume of credit actually granted. Not everything is reported by the press, nor is every loan announced to the media necessarily disbursed. Nor can the question whether this volume of credit is impressively large, normal or even small be answered simply by making a comparison with World Bank data. Such a comparison may reveal that China’s credit volume has risen more sharply over the years than the World Bank’s. But perhaps the same can be said of other countries. Perhaps China’s credit volume has grown only in proportion to its economic growth.

It would be helpful if a comparison could be made with data from the USA, the EU or other countries. But there is a problem here: data issued by these countries or regions on their financial development cooperation are not comparable with Chinese data. The data collected by the Financial Times are, at best, gross figures while the development cooperation statistics of individual countries are usually expressed as net figures (those for 2010 are not yet available in their final form). Moreover, Chinese loans do not entirely satisfy the criterion set by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) to qualify as Official Development Assistance (ODA). The Chinese government sees its cooperation with other developing countries primarily as economic cooperation, and the loans of the Export-Import Bank of China are undoubtedly used largely to promote Chinese exports.

After all these considerations the headline about China allocating more loans to developing countries than the World Bank is suddenly no longer headline news: the comparison is hardly relevant, it is statistically weak, and even if the statement is true, the question is “So what?” Many other examples, some perhaps more important, could be found to show how rashly we tend to pass judgment on the basis of a report on China without having asked the right questions.

We must learn to cope with China’s growing significance. Not for fear of the great unknown, but with the serious aim of asking the really important questions.

By Dr. Doris Fischer, German Development Institute (DIE).

© German Development Institute  (DIE), Bonn.

Stellen wir die richtigen Fragen, wenn es um China geht?

Von Dr. Doris Fischer, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

Bonn, 24.01.2011. Kurz vor der Ankunft Hu Jintaos in den USA berichtete die Financial Times (FT) am 18.01.2011, dass die chinesische Entwicklungsbank sowie die Im- und Export Bank Chinas in den letzten beiden Jahren gemeinsam mehr Kredite an Entwicklungsländer vergeben hätten als die Weltbank. Hinter dieser Berechnung liegen veröffentlichte Statistiken der Weltbank und Berechnungen der FT auf der Basis von Medienberichten über Kredite der beiden Banken (da diese entsprechende Statistiken nicht veröffentlichen). Diese Nachricht wurde in westlichen Medien mit einiger Aufgeregtheit verarbeitet, in chinesischen Medien weitgehend unkommentiert veröffentlicht.

In der täglichen Medienflut spielt die Nachricht sicher nur eine kleine Rolle. Aber sie zeigt trotzdem eines: Noch immer scheint sich die westliche Welt nicht daran gewöhnt zu haben, dass China wichtig geworden ist. Noch immer reagieren wir auf Berichte, die den wachsenden Einfluss Chinas unterstreichen, mit latenter Angst, häufig Vorurteilen und wenig Selbstbewusstsein. In der Nachricht, dass zwei chinesische Banken mehr Kredite an Entwicklungsländer vergeben haben könnten als die Weltbank, schwingt unterschwellig mit „Ja dürfen die denn das? Wird die Weltbank jetzt bedeutungslos? Was sollen wir dagegen tun?“ Es wird nicht berichtet oder zumindest die Frage gestellt, wie viele Kredite von anderen Ländern an Entwicklungsländer vergeben wurden oder ob die ermittelten Zahlen für die chinesischen Banken überhaupt vergleichbar sind mit den Zahlen, welche die Weltbank über ihre Kreditvergabe veröffentlicht.

Die Tatsache, dass China wichtiger wird und global mitspielt, sollte für uns kein Problem sein. Wir wollen, dass sich die Entwicklungsländer entwickeln und irgendwann keine Entwicklungsländer mehr sind. Insofern ist China auf dem richtigen Weg. Eine Herausforderung besteht aber sicher darin, dass China so groß ist. Zu groß, um ignoriert zu werden, zu groß, um unauffällig in die Gruppe der entwickelten Länder hineinzurutschen. Die zweite und vielleicht eigentliche Herausforderung ist, dass China für die meisten Menschen im Westen nicht transparent ist, dass dieses China so schwer zu verstehen ist. Da wird ein Land groß und wichtig, spielt international mit, aber es mangelt an Verständnis und Einsicht, was dieses Land, seine Menschen und seine Politiker bewegt.

Transparenz und das darauf basierende Verstehen ist durchaus eine vielschichtige Angelegenheit. Zum einen bedarf es des Zugangs zu Informationen, die diese Transparenz herstellen können. Zum zweiten braucht es den Willen und die Fähigkeit, die zugängigen Informationen zu verarbeiten. Zweifel an der Transparenz sind in der Vergangenheit häufig im Zusammenhang mit der Kommunikation chinesischer Politik gestellt worden. In den ersten Jahrzehnten nach der Öffnung war es ein bekanntes Phänomen, dass viele politische Dokumente als „intern“ klassifiziert und nur ausgewählten Kreisen zugängig waren. Zugleich wurde aber durchaus erwartet, dass den in diesen internen Dokumenten festgelegten Regeln gefolgt wurde. Dies hat sich deutlich verändert.

Die Menge der Informationen, die heute über Webseiten und andere Medien zugänglich sind, ist enorm. Die meisten Regeln sind heute in Gesetzen und Verordnungen festgelegt, die veröffentlicht werden. Trotzdem ist der Zugang zu Informationen immer noch ein Thema. Dies zeigt sich zum Beispiel darin, dass die Lektüre der beiden wichtigsten englischsprachigen Zeitungen des Landes (China Daily und Global Times) in der Regel einen deutlich anderen Eindruck von China vermittelt als die Lektüre chinesischsprachiger Zeitungen. Wissenschaftskollegen aus China betonen immer noch, wie wichtig gute Kontakte zu bestimmten Institutionen sind, um an die „richtigen“ Daten zu kommen (im Gegensatz zu den allgemein zugänglichen). Vor diesem Hintergrund ist die für uns wichtige Frage: Warum veröffentlichen die beiden staatlichen Banken im Unterschied zur Weltbank keine Statistiken über die Höhe ihrer Kreditzusagen und an wen sie die Kredite vergeben.

Um Transparenz und Verständnis zu erreichen, bedarf es aber eben auch des Willens und der Fähigkeit, vorhandene Informationen richtig zu nutzen. Die Addition der von den beiden Kreditinstituten laut Pressemeldungen an Entwicklungsländer vergebenen Kredite entspricht sicher nicht dem tatsächlich vergebenen Kreditvolumen. Nicht alles wird von der Presse berichtet, aber auch nicht jeder Kredit, der medienwirksam verkündet wird, kommt notwendig zur Auszahlung. Die Frage, ob dieses Kreditvolumen beeindruckend groß, normal oder gar klein ist, lässt sich auch nicht alleine über den Vergleich mit den Weltbankdaten klären. Dieser Vergleich lässt vielleicht die Aussage zu, dass das Kreditvolumen über die Jahre hinweg stärker gestiegen ist als das der Weltbank. Aber vielleicht gilt das auch für andere Länder? Vielleicht ist das chinesische Kreditvolumen nur proportional zu seinem wirtschaftlichen Wachstum gewachsen?

Hilfreich wäre ein Vergleich mit Daten der USA, der EU oder anderen Ländern. Hier jedoch ergibt sich ein Problem: Daten, die diese Länder bzw. Regionen für ihre finanzielle Entwicklungszusammenarbeit ausweisen, sind nicht vergleichbar mit den chinesischen Daten. Die von der Financial Times gesammelten Daten ergeben allenfalls Bruttowerte, während die EZ-Statistiken einzelner Länder i.d.R. mit Nettowerten arbeiten (die für 2010 noch nicht abschließend vorliegen). Zudem fallen die chinesischen Kredite nicht komplett unter das Kriterium der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) für Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance – ODA). Die chinesische Regierung versteht ihre Kooperation mit anderen Entwicklungsländern in erster Linie als Wirtschaftskooperation und die Kredite der Import- und Exportbank dienen sicher zum großen Teil der Förderung chinesischer Exporte.

Nach all diesen Überlegungen ist die Schlagzeile, dass China mehr Kredite an Entwicklungsländer vergeben habe als die Weltbank, plötzlich kaum mehr einer Schlagzeile wert: Der Vergleich ist kaum relevant, statistisch steht er auf schwachen Beinen und selbst wenn die Aussage stimmt, lässt sich noch fragen „Ja und“? Es ließen sich viele andere und vielleicht wichtigere Beispiele finden, in denen wir vorschnell dazu neigen, aus einer Meldung zu China ein Urteil über China zu fällen, ohne die richtigen Fragen gestellt zu haben.

Wir müssen lernen, mit der wachsenden Bedeutung Chinas umzugehen. Aber nicht aus Angst vor dem großen Unbekannten, sondern mit dem ernsthaften Anspruch, die wirklich wichtigen Fragen zu stellen.

© German Development Institute (DIE), Bonn.

Column