From 28 November until 1 December 2016, international cooperation stakeholders will gather in Nairobi for the second high-level meeting of the Global Partnership for Effective Development Cooperation (GPEDC). When considering the future of global discussion on effective development cooperation, we should start by appreciating the road it has travelled to get here.
The GPEDC represents the continuation of a long process, which began as a reaction to the inefficiencies caused by established patterns of development cooperation. The aid effectiveness agenda gained traction at the UN’s Financing for Development Conference in Monterrey in 2002, and was further developed in Rome (2003), Paris (2005), and Accra (2008). The consecutive agreements gradually expanded donor commitments to better coordinate activities, improve their focus on nationally-determined priorities, and enhance efforts to assess results, while developing countries committed to taking leadership to guide donor efforts and enable innovative cooperation approaches.
The Busan High-Level Forum on Aid Effectiveness in 2011 acknowledged the diversifying field of actors (e.g. South-South cooperation providers, private foundations and the private sector) and emphasized that respect for common principles could guide cooperation efforts regardless of the labels attached to various actors. Despite introducing governance reforms to accommodate its diversifying base ‘new’ actors like China and India have been reluctant to engage and did not attend the first GPEDC High-Level Meeting in Mexico City in 2014. Reflecting the loss of momentum, the development effectiveness agenda was only mentioned in a single paragraph in the outcome document of the 2015 UN Conference on Financing for Development in Addis.
The Nairobi High-Level Forum provides a key opportunity for renewing commitment to the agenda and giving it the prominence it deserves. But it also needs to adjust to the multi-polar world: there is no longer one central forum to discuss aid effectiveness. Instead, the GPEDC shares the stage with relevant UN-level fora where discussions on effectiveness are taken further, as well as with various ‘mini-literal’ initiatives, such as the Sustainable Innovation Expo 2016 or efforts by EU donors to advance coordinated action.
This multiplicity of international structures to discuss development effectiveness commitments carries a risk of diluting accountability. Therefore, a key mission for the GPEDC is to distinguish itself from the UN-level fora by using its – by comparison – more informal setup and act as a political driver for the international discussion. What is needed for the agenda is to be a source of constructive peer pressure among key actors, a source of debate on effective support for sustainable development – and perhaps a source of healthy controversy.
Whatever will come out of Nairobi, two key elements of the original agenda should remain central: ownership as a precondition for effective cooperation, and fragmentation as perhaps the largest cause of inefficiency.
First, development cooperation has to support stakeholders’ own resolve and initiative, and can only be successful when it follows their vision, priorities and timing for change. While the need for ownership is uncontested, development cooperation providers are driven by a mix of motivations, some of which may lead them to impose their political interests. One example concerns the European Union’s Emergency Trust Fund for Africa. This Trust Fund seeks to reduce ‘root causes’ that lead to irregular migration from Africa to Europe, yet ignores many of the development effectiveness principles, including ownership.
Second, we witness a highly fragmented aid system with an ever increasing number of donors, other actors, as well as goals and instruments – just consider the 17 SDGs, 169 targets and 230 indicators. Critics argue that the aid system remains overly inefficient, complex and inadequate to adjust to changing international cooperation agendas. Others argue that a diverse and pluralistic aid system also brings benefits, such as greater choice over funding channels for developing countries. New research presents a nuanced picture of aid fragmentation that exists between these two extreme positions.
The Nairobi meeting would fail to convince if it merely provides another opportunity to recommit to the existing principles for effective cooperation. The Nairobi meeting should be a starting point for less ceremonial, more accountable and pragmatic approaches to promoting development effectiveness. This will require a more ‘decentralised’ approach: actors may subscribe to common principles, but they may best translate these into practice by acting in smaller groups. By engaging on such a path, all actors should duly mandate the GPEDC to keep the overview and provide a means to learning and accountability, including through exposure and controversy.
Source: Website DIE, 28.11.2016Vom 28. November bis zum 1. Dezember 2016 treffen sich Akteure der internationalen Zusammenarbeit in Nairobi auf dem zweiten Hochrangigen Treffen der „Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungszusammenarbeit“ (GPEDC). Wenn wir über die globale Wirksamkeitsdebatte nachdenken, sollten wir zunächst den Weg würdigen, der bereits zurückgelegt worden ist.
Die GPEDC ist die Fortsetzung eines langen Prozesses, der als Reaktion auf die Ineffizienzen der tradierten Muster der Entwicklungszusammenarbeit begann. Die Wirksamkeitsagenda gewann mit der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey 2002 an Fahrt und wurde in Rom (2003), Paris (2005) und Accra (2008) weiterentwickelt. Die nachfolgenden Vereinbarungen erweiterten schrittweise die Verpflichtung der Geber, ihre Aktivitäten besser zu koordinieren, sie stärker auf national festgelegte Prioritäten auszurichten und sich auf Ergebnisse zu konzentrieren. Entwicklungsländer wiederum verpflichteten sich, die Geberanstrengungen zu unterstützen und innovative Ansätze der Zusammenarbeit zu ermöglichen.
Das Hochrangige Forum 2011 in Busan erkannte das sich differenzierende Feld der Akteure (z.B. Süd-Süd-Kooperationspartner, private Stiftungen und Privatwirtschaft) an und betonte, dass die Beachtung gemeinsamer Prinzipien die Zusammenarbeit leiten könne. Trotz Governance-Reformen, die der sich erweiternden Basis Rechnung tragen sollten, blieben ‚neue‘ Akteure wie China und Indien zögerlich und nahmen 2014 am ersten Hochrangigen GPEDC-Treffen in Mexiko City nicht teil. Die nachlassende Dynamik schlug sich auch im Abschlussdokument der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis 2015 nieder, in dem die Wirksamkeitsagenda nur in einem einzigen Absatz erwähnt wurde.
Das Treffen in Nairobi bietet eine hervorragende Gelegenheit, das Engagement für die Agenda zu erneuern und ihr die Bedeutung zu verleihen, die sie verdient. Aber die GPEDC muss sich zugleich an die multipolare Welt anpassen: Es ist mehr als nur ein Forum, um die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit zu diskutieren. Das GPEDC teilt sich die Bühne mit einschlägigen Foren auf UN-Ebene, sowie verschiedenen ‚mini-lateralen‘ Initiativen, wie die Sustainable Innovation Expo 2016 oder die Bemühungen von EU-Gebern, stärker koordiniert zu handeln.
Diese Vielzahl internationaler Strukturen, die Wirksamkeit von Entwicklungspolitik zu diskutieren, birgt die Gefahr, die Rechenschaftspflicht zu schwächen. Die GPEDC muss sich daher von den Foren der UN-Ebene zu unterscheiden, indem sie ihre – im Vergleich – informellere Organisation nutzt und als politischer Treiber für die internationale Diskussion fungiert. Sie sollte eine Agenda des konstruktiven Gruppenzwangs für wichtige Akteure sein, die Debatte über die wirksame, nachhaltiger Entwicklung anleiten – und sie sollte gesunde Kontroversen erlauben.
Was auch immer aus Nairobi herauskommt, zwei Schlüsselelemente der ursprünglichen Agenda sollten zentral bleiben: Eigenverantwortung (ownership) als Vorbedingung effektiver Zusammenarbeit und Fragmentierung als vielleicht wichtigste Ursache von Ineffizienz.
Erstens muss Entwicklungszusammenarbeit die ureigenen Beschlüsse und Initiativen der Partnerländer unterstützen; sie kann nur erfolgreich sein, wenn sie deren Visionen, Prioritäten und Zeitrahmen folgt. Während die Notwendigkeit von Eigenverantwortung unbestritten ist, wird das Handeln von Gebern durch eine Mischung von Motiven bestimmt, von denen einige zur Durchsetzung politischer Eigeninteressen führen können. Ein Beispiel ist der Notfall-Treuhandfonds der Europäischen Union für Afrika. Dieser Fonds zielt darauf ab, die ‚tieferen Ursachen‘ der irregulären Migration von Afrika nach Europa zu verringern, ignoriert jedoch viele Prinzipien entwicklungspolitischer Wirksamkeit, darunter das der Eigenverantwortung.
Zweitens sehen wir ein stark fragmentiertes Entwicklungssystem mit einer ständig wachsenden Zahl an Gebern, anderen Akteuren und Zielen – man denke nur an die 17 SDGs, 169 Unterziele und 230 Indikatoren. Kritiker argumentieren, dass das Entwicklungssystem ineffizient, komplex und ungeeignet ist, sich an verändernde Agenden internationaler Zusammenarbeit anzupassen. Andere argumentieren, dass ein vielfältiges und pluralistisches Entwicklungssystem auch Vorteile hat, etwa eine größere Auswahl an Finanzierungskanälen für Entwicklungsländer. Neuere Forschung zeigt ein differenziertes Bild von der Fragmentierung der Hilfe zwischen diesen beiden extremen Positionen
Das Nairobi-Treffen wird nicht überzeugen, wenn es nur ein weiteres Mal bestehende Prinzipien wirksamer Zusammenarbeit bekräftigt. Es sollte ein Ausgangspunkt für weniger zeremonielle, verantwortlichere und pragmatische Ansätze der Förderung entwicklungspolitischer Wirksamkeit sein. Dies erfordert einen eher ‚dezentralisierten‘ Ansatz: Akteure können sich gemeinsamen Prinzipien verschreiben, doch diese werden am besten durch Handeln in kleineren Gruppen umgesetzt. Beim Beschreiten eines solchen Pfades sollten alle Akteure die GPEDC ausdrücklich beauftragen, den Überblick zu behalten und Mittel zum Lernen und zur Zurechenbarkeit zu schaffen, auch mittels Bloßstellung und Kontroverse.
Quelle: Website DIE, 28.11.2016