Energy emergencies, health hazards, and crop failures: The effects of these global challenges are variably far away or close to home depending on your circumstances and geographical coordinates, but they are worldwide and shared. Causes of global challenges take root in certain places and activities, with the effects turning to seed globally and locally. Along the way toward making their presence felt, global challenges seem to mingle in unspoken anterooms to conspire to wreak ultimate havoc on multiple systems of the world. They tangle together and create inter-linkages, resembling a Gordian Knot of complexity and interdependency. What is a policy-maker to do?
International co-operation is a sine qua non for finding solutions to and understanding the realities of global challenges. To date, it has been successfully employed on a scale both small and large. It occurs in industry, whereby solutions for global challenges are researched, developed, and deployed. Such activity may also be spurred by international treaties, for example, the Montreal Protocol. Ratified more than 20 years ago, with ratification to date by 196 countries, this protects the ozone layer through the phasing out of substances contributing to its depletion. The Montreal Protocol is a prime example of nation states prioritising and realising global good. Yet, balancing national priorities with international agendas is not for the faint of heart. It requires commitment and resources, and, more importantly, a postnational approach.
What is postnationalism?
In this context, the definition of postnationalism draws upon those offered by Jürgen Habermas and others and specifically refers to the detachment of nation states from national priorities and the recognition of global needs as being paramount. The world has for some time been in a state of transnationalism. But this falls short of postnationalism: The very nature of global challenges requires decision-makers to make global good paramount or at least tantamount to national interest.
That global good does or must not overlap with national interest is a non sequitur. On the contrary, such overlap frequently exists in the long term if not also the medium and short term. The trouble seems to be putting off the reward or realising it exists. Perhaps more importantly, and particularly cogent in the case of international treaties addressing public goods, the challenge is foregoing the potential rewards of non-compliance in the short-term without knowing others will follow (Prisoner’s Dilemma).
We currently witness coordinated postnationalism on many occasions each year. Yet, in some cases, major international events cannot even be scheduled without bowing to national interest, as the recent re-scheduling of Rio+20 to accommodate the Queen’s diamond jubilee demonstrated. At gatherings such as the G8 and G20 summits, postnationalism is sometimes realised in theory, if not always practice. The declarations from the G8 and G20 are not legally binding, however. In the arena of legally binding international treaties, another story is told, in which the Montreal Protocol is an outlier. The recent Conferences of the Parties (COP) of the United Nations Framework Convention on Climate Change in Cancún and Copenhagen, among other factors, have already led to low expectations for COP 17 in Durban which begins today.
Challenges and opportunities
While decision makers deliberate and vacillate, global challenges await. What can be done in the meantime to supplement political decision?
Action in the form of international co-operation in science, technology and innovation has demonstrated a great potential to provide deployable solutions to global challenges. Effective Governance Mechanisms for International Co-operation in Science, Technology and Innovation for Global Challenges, a current project of the OECD Committee for Scientific and Technological Policy with the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), the German Federal Ministry for Education and Research (BMBF), and experts from six other countries, endeavours to improve the efficiency and efficacy of the governance of international research co-operation in order to, inter alia, enhance the delivery of solutions to global challenges.
Case studies conducted through this project on existing collaborations demonstrate the value of international co-operation to deliver solutions to global challenges. These collaborations are reducing energy poverty and greenhouse gas emissions (International Energy Agency Implementing Agreements), delivering vaccines and prophylactics to at-risk societies (The Gates Foundation), and creating more efficient farming methods (The Consultative Group on International Agricultural Research), among a number of other outputs.
Of course, international co-operation is not without challenges. There are tangible hurdles and intangible barriers on the path to global collaboration. Some of them are old and some of them are new. They change as the actors evolve, the stakes increase, and the funding fluctuates. Identifying responsibilities and ensuring accountability among larger, international actor constellations is vital to counter the potential of free-riding behaviour and to realise full faith efforts. For these and other reasons, it is vital to improve governance mechanisms to realise the full potential of international co-operation.
What is a policymaker to do?
Global challenges still face a number of other hurdles, including the various market failures by which they are plagued. For this and other reasons, action must be taken. What needs to occur is an up-scaling of resources and commitment for international co-operation in science, technology, and innovation.
In its best form, international co-operation in science, technology, and innovation for global challenges is a realisation of postnationalism, putting the focus of research – and its corresponding potential to benefit the global good – at a paramount level. At the same time, this co-operation often directly benefits national interest. It saves money, takes advantage of the specialisations of partners, and achieves the deployment of technologies and innovations that address global challenges. Yet to realise these benefits, we must look both to global good and beyond national priorities, and realise a postnational approach to global challenges.
By Aurelia Figueroa, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Energiekrisen, Gesundheitsgefahren und Ernteausfälle: Die Auswirkungen globaler Herausforderungen sind je nach Lebenssituation und Aufenthaltsort weit weg oder nah dran. So oder so – sie sind weltweite Phänomene und betreffen jeden. Die Ursachen globaler Herausforderungen mögen ihre Wurzeln in bestimmten Aktivitäten und Orten haben, ihre Auswirkungen keimen lokal und global. Auf ihrem Weg in unser Bewusstsein scheinen sie in ungenannten Vorzimmern miteinander zu verschmelzen und sich zu verschwören, um in den vielfältigen Systemen der Welt ultimativen Schaden anzurichten. Sie verheddern sich ineinander und erzeugen Verflechtungen, deren Komplexität und gegenseitige Abhängigkeit einem Gordischen Knoten gleichkommt. Was sollen Politiker tun?
Wollen wir Lösungen finden und die Fakten globaler Herausforderungen verstehen, ist internationale Zusammenarbeit eine Conditio sine qua non. Bislang ist sie mit Erfolg in großem und kleinem Maßstab zum Einsatz gekommen. Es gibt sie in der Industrie, wo in ihrem Rahmen Lösungen für globale Herausforderungen erforscht, entwickelt und eingesetzt werden. Solche Aktivitäten lassen sich auch durch internationale Verträge wie das Montrealer Protokoll fördern. Ratifiziert vor mehr als 20 Jahren von inzwischen 196 Ländern, schützt es die Ozonschicht durch den Ausstieg aus Substanzen, die an ihrem Abbau beteiligt sind. Das Montrealer Protokoll ist ein gutes Beispiel dafür, wie Nationalstaaten einem globalen Ziel Vorrang eingeräumt und es dadurch realisiert haben. Allerdings braucht starke Nerven, wer nationale Prioritäten und internationale Agenden gegeneinander abwägen will. Das erfordert Hingabe und Ressourcen und vor allen Dingen einen postnationalen Ansatz.
Was verstehen wir unter Postnationalismus?
Die Definition von Postnationalismus in diesem Kontext geht auf Jürgen Habermas und andere zurück und bezieht sich ausdrücklich auf Nationalstaaten, die sich von nationalen Prioritäten lösen und globale Belange als vordringlich anerkennen. Eine Zeit lang befand sich die Welt im Stadium des Transnationalismus, doch damit ist Postnationalismus nicht ausreichend erklärt: Die bloße Natur globaler Herausforderungen verlangt von Entscheidungsträgern, globalen Gütern den Vorrang vor nationalstaatlichen Interessen zu geben oder sie zumindest mit ihnen auf eine Stufe zu stellen.
Dass globale Güter und nationale Interessen sich nicht überschneiden (dürfen), ist ein Fehlschluss. Im Gegenteil: Auf lange Sicht, wenn nicht schon mittel- und kurzfristig, gibt es viele solcher Überschneidungen. Die Schwierigkeit besteht offenbar darin, dass der Nutzen bzw. das Wissen um seine Existenz nicht unmittelbar besteht. Wir haben es bei internationalen Verträgen über öffentliche Güter mit einem klassischen Gefangenendilemma zu tun: Es gilt, auf kurze Sicht auf den potenziellen Lohn der Nicht-Einhaltung zu verzichten, ohne zu wissen, ob die anderen Beteiligten dem Beispiel folgen werden.
Derzeit erleben wir jedes Jahr viele Anlässe für koordinierten Postnationalismus. Trotzdem lässt sich manches internationale Ereignis nicht planen, ohne sich nationalen Interessen zu beugen, wie die kürzliche Umplanung des Rio+20-Gipfels wegen des 60. Thronjubiläum der Queen zeigt. Auf Zusammenkünften wie den G8- und G20-Gipfeln wird Postnationalismus bisweilen theoretisch -wenn auch nicht immer praktisch- umgesetzt. Allerdings sind die Erklärungen der G8 und der G20 nicht rechtsverbindlich. Auch im Bereich rechtsverbindlicher internationaler Verträge kursiert eine Geschichte, in der das Montrealer Protokoll die Rolle des Ausreißers spielt. Die jüngste Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen in Cancún und Kopenhagen beispielsweise hat die Erwartungen an die Konferenz der Vertragsparteien, die heute in Durban beginnt, bereits gesenkt.
Herausforderungen und Chancen
Während Entscheidungsträger noch unentschlossen beraten, stehen die globalen Herausforderungen längst bereit. Was kann einstweilen getan werden, um politische Entscheidungen zu ergänzen?
Maßnahmen in Form von internationaler Zusammenarbeit in Wissenschaft, Technologie und Innovation haben ein enormes Potenzial bewiesen, praktikable Lösungen für globale Herausforderungen aufzuzeigen. Effective Governance Mechanisms for International Co-operation in Science, Technology and Innovation for Global Challenges, ein aktuelles Gemeinschaftsprojekt des OECD-Ausschusses für Wissenschafts- und Technologiepolitik, des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE), des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) und verschiedener Fachleute aus sechs weiteren Ländern, will die Effizienz und Effektivität der Steuerung internationaler Forschungszusammenarbeit steigern, um unter anderem die Zahl der Lösungen für globale Herausforderungen zu erhöhen.
Fallstudien, die im Rahmen des Projekts bestehende Kooperationen analysieren, belegen den Stellenwert internationaler Zusammenarbeit für die Bewältigung globaler Herausforderungen. Solche Kooperationen reduzieren Energiearmut und den Ausstoß von Treibhausgasen (Durchführungsvereinbarungen der Internationalen Energieagentur), liefern Impfstoffe und Prophylaktika für gefährdete Gruppen („Bill & Melinda Gates“-Stiftung) und erarbeiten effizientere Anbaumethoden (Beratungsgruppe für internationale Agrarforschung), um nur einige Leistungen zu nennen.
Natürlich hat auch internationale Zusammenarbeit ihre Tücken. Auf dem Weg zu weltweiter Zusammenarbeit warten konkrete Hürden und nicht greifbare Hindernisse – alte und neue. Sie verändern sich in dem Maße, wie die Akteure sich weiterentwickeln, die Einsätze wachsen und die Finanzierung wechselt. Nur wenn in größeren internationalen Akteurskonstellationen Verantwortung eindeutig zugeordnet und Rechenschaftslegung gewährleistet ist, haben wir Trittbrettfahrern etwas entgegenzusetzen und können echtes Vertrauen schaffen. Die Verbesserung von Lenkungsstrukturen ist daher ein Muss: Nur so lässt sich das volle Potenzial internationaler Zusammenarbeit ausschöpfen.
Was sollen Politiker tun?
Im Kampf gegen globale Herausforderungen gibt es noch viele andere Hürden zu überwinden, darunter die verschiedenen Marktdefizite, die uns heimsuchen. Daher muss etwas getan werden. Erforderlich ist eine Aufstockung finanzieller Zusagen und Ressourcen für internationale Zusammenarbeit in Wissenschaft, Technologie und Innovation.
Internationale Zusammenarbeit bewältigt globale Herausforderungen auf optimale Weise, wenn sie postnationales Denken verkörpert und den Fokus der Forschung – und ihren potenziellen Beitrag zu globalen Gütern – an erste Stelle stellt. Gleichzeitig dient diese Zusammenarbeit vielfach direkt nationalstaatlichen Interessen. Sie spart Geld, nutzt das Spezialwissen der Partner und wendet Technologien und Innovationen an, die zur Bewältigung globaler Herausforderungen beitragen. Von diesen Vorteilen profitieren wir indes nur dann, wenn wir unseren Blick auf globale Güter und über nationalstaatliche Prioritäten hinaus lenken und eine postnationale Herangehensweise an globale Herausforderungen in die Tat umsetzen.
Von Aurelia Figueroa, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)