A great deal has been achieved: 62 years ago the adoption of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) on 10 December 1948 marked the beginning of a period of “standard-setting” in the field of human rights, which continues to this day. The Declaration has come to form the basis of more than 60 international and regional human rights treaties. Human rights have been refined, defined and reinforced. Nearly all countries have committed themselves to the most important of these rights. Today hardly a national constitution can do without its detailed list of human rights, copied largely from the UDHR. Has it helped the people on the ground? Hardly in many cases. Rules on human rights and their protection are often worth little more than the paper they are written on.
There are many reasons for this, some being sufficiently well known: as a rule, the desire of the ruling elites of many countries to hang on to power is incompatible with postulated human and civil rights. Under authoritarian regimes in particular, as in Ethiopia and Egypt, despots cannot give them any room if they are not to endanger their claim to power. Lists of human rights degenerate into a façade because such countries lack the independent and effective national control mechanisms needed to enforce them. This façade is frequently tolerated. During the Cold War, for example, the aim was to keep the despots on side (as in Zaire, Angola and Nicaragua). Today an active human rights policy often has a hard time holding its own against economic and security interests.
But there are other reasons, too: first of all it cannot be denied that in many societies high human rights standards may be the goal and the incentive for achieving ideals. They may trigger processes of transformation and provide a necessary framework for moving closer to the goal. Other societies adhere to norms alien to many current human rights standards, whether the prohibition of discrimination in general or the call for women’s rights in particular. Formal national law into which human rights standards have been integrated and (usually informal) traditional law of the community exist side by side. Official, statutory rights have not evolved from traditional law, but stand apart from it. Furthermore, it is often the case that only one life in the traditional community actually guarantees the foundations for individual survival, since state mechanisms that enable social safeguards to be provided outside that community do not in fact exist.
The human rights standards of state law then remain an illusion, even if there are effective mechanisms for enforcing them (as these mechanisms, too, are absent in many states, those concerned start from an even more desolate position). The de facto irrelevance of formal law thus threatens to erode the understanding of settled law, and the idea of the rule of law is devalued.
The change from traditional, socioculturally moulded norms is rarely accomplished in a single leap forward, but is rather the outcome of a long process. Instead of demanding that leap forward, it may often be more appropriate to lend external support to processes of change, if human rights are to be effectively protected and the law is to be understood. After all, the present standard of human rights in Western Europe is partly the outcome of a lengthy change of sociocultural values. In various essential respects that change of values largely occurred in harmony with the development, application and interpretation of formal law.
Two examples may illustrate this: women in Switzerland did not gain the right to vote and to stand for election at national level until 1971, and it took almost 20 years more for that right to be introduced in the last canton. This was mainly due to Switzerland’s political system: amendments to the constitution are decided solely by the people of Switzerland who are entitled to vote and by the cantons. Consequently, a majority decision by the male population was needed before the right to vote at national level was granted to women.
In Germany it was to be 1969 before many of the provisions that made “immoral” acts (such as sexual relations between men) criminal offences were either removed from the Penal Code or moderated. It took until 1994 and the need to approximate East and West German penal law for discrimination against homosexual men to be completely abolished. In 1957, the Federal German Constitutional Court approved the constitutionality of the provision in the penal code that penalised the sexual relationship between men (noteworthy, the penal code was silent on the same relationship between women). The court declared its conformity with the bill of rights enshrined in the constitution. The relevant articles in the bill of rights have not been amended ever since. Yet it can be assumed that the then law would today be declared unconstitutional, that the change of sociocultural values has thus reached the highest German court.
What these examples are intended to show is that even universal human rights are usually so worded and/or interpreted that they continue to exist side by side with a society’s own system of values. They may be slightly ahead of the change to society’s values, support it or accelerate it, but they always retain their link to that system of values. Otherwise, the social acceptance of human rights cannot be guaranteed. Where that link is absent, human rights are in danger of being seen as exogenous products and of not, in substance, being enforced. Any attempt to foreshorten the process of sociocultural change will be limited in its success.
Many development cooperation programmes have recognised the need for human rights to be introduced gradually. There are, for example, projects designed to curb the genital mutilation of women in Africa. Gaining access to the circumcisers/imams and persuading them to become the leaders of the new way of thinking has often been more successful than legal proscriptions and attempts to enforce them.
An approach of this kind shifts the focus from the adoption of standards by institutions to the process of the people’s internalisation of norms, since it is, after all, on their system of values that the effectiveness of formal law depends. The fact that constitutions and laws can be changed more quickly than systems of values may explain the tendency to focus on the outcome rather than the process. Recalling that in Western Europe, too, the socialisation of human rights was a slow process may increase patience and thus the willingness to accept that process.
This Current Column represents the author’s personal opinion and does not therefore necessarily reflect the views of IDEA, TransMit or the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
By Dr. Markus Böckenförde, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA).
Dr. Markus Böckenförde, LL.M. (UMN)
Acting Programme Manager, Constitution Building Processes, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Member of TransMit, University of Gießen
© German Development Institute, Bonn.
ColumnDie Bilanz ist beachtlich: Vor 62 Jahren begann mit der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) am 10. Dezember 1948 eine Periode des „Standardsetting” im Bereich der Menschenrechte, die bis heute andauert. Die Erklärung ist Grundlage für mehr als 60 internationale und regionale Menschenrechtsverträge geworden. Menschenrechte wurden ausdifferenziert, präzisiert und verstärkt. Den bedeutendsten Rechten haben sich nahezu alle Staaten verpflichtet. Heute kommt kaum eine nationale Verfassung ohne einen ausführlichen Menschenrechtskatalog aus, der zu großen Teilen Abbild der AEMR ist. Hat es den Menschen vor Ort geholfen? Oftmals kaum. In vielen Ländern bleiben Menschenrechte und Menschenrechtsschutz Buchstaben auf dem Papier statt gelebte Realität.
Die Gründe hierfür sind vielfältig, einige sind hinlänglich bekannt: Meist verträgt sich das Verlangen nach Machterhalt der herrschenden Eliten in vielen Ländern nicht mit postulierten Menschen- und Bürgerrechten. Insbesondere in autoritären Regimen wie z. B. in Äthiopien oder Ägypten können Despoten ihnen keinen Raum geben, wollen sie ihren Machtanspruch nicht gefährden (z. B. in Äthiopien, Ägypten, etc.). Menschenrechtskataloge verkommen zur Fassade, weil es in solchen Staaten an unabhängigen und wirksamen nationalen Kontrollmechanismen zur Umsetzung fehlt. Oft wird diese Fassade in Kauf genommen. Während des Kalten Krieges zum Beispiel galt es, die Despoten im jeweiligen Lager zu halten (z. B. in Zaire, Angola, Nicaragua). Heute fällt es einer aktiven Menschenrechtspolitik häufig schwer, sich gegenüber Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen zu behaupten.
Es gibt aber auch weitere Gründe: Es ist zunächst unbestritten, dass in vielen Gesellschaften hohe Menschenrechtsstandards Ziel und Ansporn sein können, Ideale zu erreichen. Sie können Transformationsprozesse in Gang setzen und einen notwendigen Rahmen bieten, sich diesem Ziel zu nähern. Andere Gesellschaften hingegen leben nach Normen, denen manche gegenwärtige Menschenrechtsstandards fremd sind, seien es Diskriminierungsverbote im allgemeinen oder Rechte der Frauen im besonderen. Es besteht ein Nebeneinander von formellem staatlichen Recht, in das Menschenrechtsstandards integriert wurden, und (zumeist informellem) traditionellem Recht der Gemeinschaft. Die offiziellen, staatlichen Rechte haben sich nicht aus dem traditionellen Recht heraus entwickelt, sondern sind diesem gegenübergestellt. Hinzu kommt, dass faktisch oft nur ein Leben in der traditionellen Gemeinschaft die Grundlage des individuellen Überlebens garantiert, da staatliche Mechanismen, die eine soziale Absicherung jenseits dieser Gemeinschaft ermöglichen, real nicht existieren.
Die Menschenrechtsstandards des staatlichen Rechts bleiben dann Illusion, selbst wenn es effektive Mechanismen zu deren Durchsetzung gäbe (da auch diese in vielen Staaten meist fehlen, ist die Ausgangslage für die Betroffenen noch desolater). Die faktische Irrelevanz formellen Rechts droht auf diese Weise das Verständnis von gesetztem Recht auszuhöhlen, die Idee der Rechtsstaatlichkeit und von „rule of law“ wird entwertet.
Der Wandel traditioneller und soziokulturell geprägter Normen gelingt selten als Sprung, sondern ist vielmehr das Ergebnis eines langen Prozesses. Statt den Sprung einzufordern, mag es im Sinne eines effektiven Menschenrechtsschutzes und Rechtsverständnisses oftmals geeigneter sein, Veränderungsprozesse von außen zu unterstützen. Schließlich ist der gegenwärtige Standard an Menschenrechten in Westeuropa auch das Resultat eines langwierigen soziokulturellen Wertewandels. Dieser Wertewandel vollzog sich in wesentlichen Bereichen weitgehend im Gleichklang mit der Entwicklung, Anwendung und Auslegung des formellen Rechts.
Zwei Beispiele mögen dies verdeutlichen: Frauen in der Schweiz erhielten das aktive und passive Wahlrecht auf nationaler Ebene erst 1971 und es vergingen noch knapp weitere 20 Jahre, bis dieses Recht auch im letzen Kanton eingeführt wurde. Der Hauptgrund hierfür liegt im politischen System der Schweiz: Über Verfassungsänderungen entscheidet allein das stimmberechtigte Volk der Schweiz zusammen mit den Kantonen. Es bedurfte mithin einer mehrheitlichen Entscheidung der männlichen Bevölkerung, das Wahlrecht auf nationaler Ebene auch Frauen einzuräumen.
In Deutschland gelang es erst 1969 einen Großteil der Vorschriften aus dem Strafgesetzbuch zu streichen oder zu entschärfen, die „unmoralische“ Taten unter Strafe stellten (z. B. Unzucht zwischen Männern). Es dauerte bis 1994 und bedurfte der Pflicht zur Rechtsangleichung von Ost- und Weststrafrecht bis die strafrechtliche Diskriminierung homosexueller Männer gänzlich aufgehoben wurde. Liest man heute die Begründung eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1957, das sowohl die Bestrafung der Unzucht unter Männern an sich, als auch die im Vergleich dazu bestandene Straflosigkeit der Unzucht unter Frauen mit dem Grundgesetz vereinbar erklärte, überwiegt fassungsloses Staunen. Die einschlägigen Grundrechte haben sich seither nicht in relevanter Weise geändert. Dennoch ist anzunehmen, dass das Gesetz von damals heute für verfassungswidrig erklärt werden würde, der soziokulturelle Wertewandel also auch bei den höchsten deutschen Richtern angekommen ist.
Was diese Beispiele verdeutlichen sollen: Auch universelle Menschenrechte werden zumeist so formuliert und/oder ausgelegt, dass sie mit dem eigenen Wertesystem auf „Tuchfühlung“ bleiben. Sie mögen dem gesellschaftlichen Wertewandel ein Stück vorausgehen, ihn unterstützen oder beschleunigen, sie bleiben aber immer im Bezug zum Wertesystem. Nur so lässt sich die soziale Akzeptanz der Menschenrechte gewährleisten. Fehlt dieser Bezug, drohen Menschenrechte als exogene Produkte verstanden und nicht substantiell umgesetzt zu werden. Den Prozess des soziokulturellen Wandels abkürzen zu wollen, führt nur bedingt zum gewünschten Erfolg.
Es gibt zahlreiche Programme in der Entwicklungszusammenarbeit, welche die Notwendigkeit einer prozesshaften Durchsetzung von Menschenrechten erkannt haben. Genannt seien Projekte zur Eindämmung der Genitalverstümmelung bei Frauen in Afrika. Den Zugang zu den in der Gesellschaft hoch angesehenen Beschneiderinnen / Imamen zu gewinnen und sie zu Anführerinnen und Anführern des Umdenkens zu machen, hat oft mehr gebracht als gesetzliche Verbote und der Versuch ihrer Umsetzung.
Ein solcher Ansatz verschiebt den Fokus von der Übernahme von Standards durch Institutionen auf den Prozess der Internalisierung von Normen durch Akteure. Denn von deren Wertesystem hängt schließlich die Wirksamkeit formellen Rechts ab. Die Tatsache, dass Verfassungen sowie Gesetze schneller umgeschrieben werden können als Wertesysteme, mag den Hang zur Produktorientierung erklären. Sich in Erinnerung zu rufen, dass auch im westlichen Europa die Menschenrechtssozialisation eine langsame Entwicklung war, könnte die Geduld und somit die Bereitschaft zu einer Prozessorientierung steigern.
Der Beitrag stellt die persönliche Meinung des Autors dar und muss sich daher nicht mit den Ansichten von IDEA, TransMit oder des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) decken.
Von Dr. Markus Böckenförde, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Schweden.
Dr. Markus Böckenförde, LL.M. (UMN) Acting Programme Manager, Constitution Building Processes, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA); Mitglied von TransMit, Universität Gießen