DIE: An old subject, but still highly topical: resource squeeze and the world trade order

The financial crisis hardly seems to have been overcome, and a new global challenge is threatening the upturn in the German economy: raw materials are running short. Not all of them perhaps, but some of precisely those rare minerals and metals that are needed for electromobility and photovoltaics. According to a poll recently conducted by the German Chamber of Industry and Trade (DIHK), most industrial companies are complaining about the rising prices, and one in two even worries whether, before long, it will get the critical raw materials at all. And yet geologists at the German Federal Institute for Geosciences and Raw Materials (BGR) in Hanover swear that all metals will be available in sufficient quantities in the earth’s crust for the foreseeable future; at worst, oil may become scarce (see The Current Column of 19 July 2010 on Peak Oil).

Geology is, however, responsible for the concentration of deposits on just a few of the world’s regions and countries. This leaves the way open for the formation of cartels and for monopolistic behaviour, especially as global production of raw materials is below the “geological production possibility”, because the political environment in many developing countries with major reserves is anything but inviting for mining investment. And that is no coincidence: rare and strategically important natural resources simply attract war and civil war.

German industry’s acute fear of a resource squeeze is aggravated by the coincidence of rising world demand and the reluctance shown by a number of countries to supply their natural resources: high-tech industries are processing more and more new minerals and rare metals. If only one of these substances is not available in sufficient quantity, the whole value chain is in danger. But that is exactly what is likely to happen because with their rapid industrialisation emerging economies, too, are developing a growing need for industrial raw materials. It is no wonder that they are inclined to limit exports of their raw materials or to impose export taxes on them so as to give their own industries a competitive edge. Only recently, China has demonstrated this kind of self-assertive industrial policy with its restrictions on the export of rare earths, startling the old industrialised countries. Furthermore, the emerging economies are trying to secure direct access to the raw materials of other developing countries, especially in Africa. In the process, they are using some quite unconventional instruments. Chinese state-owned enterprises, for example, are providing development assistance for complementary infrastructure development.

Thus, the concern about the supply of raw materials is entirely justified. Consequently, the German government and the European Commission are taking the matter seriously. A report by the European Commission judges the supply situation to be critical in the case of 14 materials. With its Raw Materials Initiative, the Commission intends to face up to the emerging supply risks and to encourage joint action by the EU Member States to reduce dependence on external raw materials through increased materials efficiency, recycling and a search for alternatives. The German Economics Minister, too, is putting forward an updated Raw Materials Strategy of the Federal Government, setting up a German Raw Materials Agency under the BGR umbrella and suggesting that a “German Raw Materials Corporation” should act as a demand cartel and challenge the supply power of China and other commodity exporters (meanwhile, a “Deutsche Rohstoff AG” has revealed its existence since 2006). For a liberal economics minister, taking such hectic initiatives on raw materials is anything but a matter of course. According to his Weltanschauung, it is best left to the individual enterprise to worry about its supplies of raw materials, while government takes responsibility for the functioning of open world markets in compliance with the rules of the multilateral trading system.
Yet it must be asked whether invoking the WTO rules against aggressive trade policies will be effective in the case of China. The WTO itself does not have any
hard power to impose sanctions for infringements of its rules; it can do no more than award the victor in a dispute settlement the right to take retaliatory measures with a similar effect to that of the infringement committed by the loser. But as China’s economic weight in the world grows and its industries become increasingly integrated into international value chains, the leverage exercised by punitive European tariffs on imports from China dwindles.

Yet, through the sheer existence of the multilateral trading system, WTO members tend to follow the rules most of the time, even without formal dispute settlement. When referring to the soft power of the WTO, member states however, which used to bend the rules whenever domestic producers came under pressure from international competition, may have a credibility problem. In the past, after all, the Europeans and Americans have felt no compunction in defending their agriculture against imports from more competitive developing countries and to subsidise their own agricultural exports. Developing countries affected by protectionism and subsidised exports were put off to liberalisation concessions in an ever more distant future. Therefore, not only notorious critics of globalisation discern an asymmetrical distribution of power in the world economic institutions between industrialised and developing countries, which should at least have been corrected in the WTO during the current development round. But after nearly ten years of negotiations in the Doha (development) Round the promise has still not been kept. Beyond ritualised commitments in every G7/G8/G20 summit communiqué, neither the EU nor the U.S. has made a convincing effort to cut the Gordian knot of the mutually obstructive agricultural interests of industrialised and developing nations with a general offer to open their markets and reduce their export subsidies.

Further evidence of the half-hearted nature of the Europeans’ commitment to the world trade order, with its implications for the trade and economic policies of all the member countries, is the little attention paid to this year’s World Trade Report of the WTO on Trade in Natural Resources. The report is a treasure trove for all economists and politicians interested in the specific aspects of world trade in raw materials and its control by trade and investment policies. Based on the state of art in economic theory and citing numerous empirical examples, the World Trade Report 2010 describes the specific mechanisms and perils of natural resource markets and the exploitation of natural resources in a finite world. In his foreword WTO Director General Pascal Lamy even questions the “standard prescriptions for greater trade openness” for natural resources markets, according to which free trade will always produce the best result for all participating countries. He argues that the developing countries’ management of natural resources should be improved to prevent over-exploitation and that the WTO should adopt further and more precise rules on the world trade in natural resources with a view to defusing the emerging conflicts between producing and consuming countries. Lamy therefore rightly calls for a “prompt closure of the Doha Round”, so that the new challenges and conflicts in the international natural resources trade may be dealt with under the WTO umbrella.

The present Current Column represents the author’s personal opinion and therefore does not necessarily reflect the views of either the Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) or the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

By Dr. Jürgen Wiemann, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) and former Deputy Director of the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.

ColumnKaum scheint die Finanzkrise einigermaßen überwunden, da bedroht eine neue globale Herausforderung den Aufschwung der deutschen Wirtschaft: Die Rohstoffe werden knapp. Vielleicht nicht alle, aber ausgerechnet einige der für Elektromobilität und Photovoltaik benötigten seltenen Mineralien und Metalle. Laut einer aktuellen Umfrage des DIHK (November 2010) klagen die meisten Industrieunternehmen über steigende Rohstoffpreise, und jedes zweite befürchtet sogar, die erforderlichen Rohstoffe bald überhaupt nicht mehr zu erhalten. Dabei schwören die Geologen der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) in Hannover, dass auf absehbare Zeit sämtliche Metalle in ausreichender Menge in der Erdkruste vorhanden sein werden, allenfalls beim Öl könnte es eng werden (siehe hierzu „Die aktuelle Kolumne“ vom 19. Juli 2010 zu Peak Oil).

Die Geologie ist allerdings für die Konzentration der Lagerstätten auf wenige Erdregionen und Länder verantwortlich. Das erlaubt Kartellbildung und Monopolverhalten, zumal weltweit unterhalb der „geologischen Produktionsmöglichkeiten“ gefördert wird, weil die politischen Rahmenbedingungen rohstoffreicher Entwicklungsländer für Investitionen im Bergbau oft nicht besonders einladend sind. Und das ist kein Zufall – seltene und strategisch wichtige Rohstoffe ziehen Kriege und Bürgerkriege geradezu an.

Die akute Furcht der deutschen Industrie vor einer „Rohstoffklemme“ (DIHK) wird von dem Aufeinandertreffen von ansteigender Weltnachfrage und Angebotszurückhaltung einiger Rohstoffländer geschürt: Hochtechnologieindustrien verarbeiten immer neue Mineralien und seltene Metalle. Wenn nur einer der Stoffe nicht ausreichend zur Verfügung steht, ist die gesamte Wertschöpfungskette gefährdet. Genau damit ist aber zu rechnen, weil auch die Schwellenländer im Zuge ihrer Industrialisierung zunehmenden Bedarf an Industrierohstoffen entwickeln. Kein Wunder, dass sie dazu neigen, den Export ihrer Rohstoffe einzuschränken oder mit Exportsteuern zu belasten, um der eigenen Industrie Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Gerade in jüngster Zeit hat China diese Art brachialer Industriepolitik mit seinen Exportbeschränkungen für Seltene Erden vorgeführt und damit die alten Industrieländer aufgescheucht. Darüber hinaus versuchen die Schwellenländer, sich einen direkten Zugang zu den Rohstoffen anderer Entwicklungsländer, vor allem in Afrika, zu sichern. Dabei setzen sie durchaus unkonventionelle Instrumente ein, z. B. leisten chinesische Staatsunternehmen Entwicklungshilfe für komplementäre Infrastrukturentwicklung.

Die Sorgen um die Rohstoffversorgung sind also durchaus begründet. Daher nehmen sich die Bundesregierung und die Europäische Kommission des Themas an. Ein Bericht der Europäischen Kommission schätzt die Versorgungslage bei 14 Stoffen als kritisch ein. Mit ihrer „Raw Materials Initiative“ will sie den sich abzeichnenden Versorgungsrisiken begegnen und gemeinschaftliches Handeln der EU-Mitgliedstaaten anregen, um die externe Rohstoffabhängigkeit durch erhöhte Materialeffizienz, Recycling und Forschung nach alternativen Rohstoffen zu verringern. Auch der deutsche Wirtschaftsminister legt eine aktualisierte „Rohstoffstrategie der Bundesregierung“ vor, gründet eine „Deutsche Rohstoffagentur“ unter dem Dach der BGR und regt an, dass eine „Deutsche Rohstoff AG“ als Nachfragekartell der Angebotsmacht Chinas und anderer Rohstoffländer entgegenwirken soll (inzwischen erfuhr die Öffentlichkeit, dass bereits 2006 eine DRAG gegründet wurde). Für einen liberalen Wirtschaftsminister ist dieser rohstoffpolitische Aktionismus alles andere als eine Selbstverständlichkeit. Nach seinem ordnungspolitischen Credo soll sich jedes Unternehmen am besten selbst um seine Rohstoffversorgung kümmern, während es an der Regierung ist, für die Einhaltung der Spielregeln für freie Welt(rohstoff)märkte zu sorgen.

Doch bei genauerem Hinsehen könnte sich die Anrufung der WTO durch Bundesregierung und Europäische Kommission im Konflikt mit China über dessen aggressive Exportpolitik als wenig effektiv erweisen. Bekanntlich ist die Sanktionsgewalt der WTO (hard power) gegen Regelverstöße gering; sie kann dem Sieger in einem Streitfall lediglich das Recht einräumen, zu Vergeltungsmaßnahmen von vergleichbarer Wirkung wie derjenigen des Regelverstoßes der unterlegenen Streitpartei zu greifen. Doch die Hebelwirkung europäischer Strafzölle auf Importe aus China wird mit dessen zunehmendem weltwirtschaftlichem Gewicht und der fortschreitenden Einbindung seiner Industrien in internationale Wertschöpfungsketten immer schwächer.

Das multilaterale Regelwerk der WTO wirkt aber auch durch seine pure Existenz und die von möglichst allen Vertragsparteien auch ohne Streitschlichtung geübte Regeltreue. Wer sich auf die soft power der WTO beruft, wenn die eigenen Wirtschaftsinteressen durch Regelverstöße anderer beeinträchtigt werden, hat jedoch ein Glaubwürdigkeitsproblem, wenn er in der Vergangenheit die Regeln gebeugt hat, um den Druck des internationalen Wettbewerbs auf eigene Wirtschaftszweige abzuwehren. So hatten Europäer und Amerikaner noch nie Gewissensbisse, ihre Landwirtschaft mit Importbeschränkungen gegen den Wettbewerb überlegener Entwicklungsländer zu schützen und europäischen Agrarexporten mit Exportsubventionen Wettbewerbsvorteile auf Drittmärkten zu verschaffen. Die davon betroffenen Entwicklungsländer wurden auf Liberalisierungszugeständnisse in immer fernerer Zukunft vertröstet. Nicht nur notorische Globalisierungskritiker erkennen eine asymmetrische Machtverteilung in den weltwirtschaftlichen Institutionen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, die mit der „Entwicklungsrunde“ wenigstens in der WTO hätte korrigiert werden sollen. Doch nach bald zehn Jahren der Verhandlungen in der Doha-(Entwicklungs-)Runde ist das Versprechen noch immer nicht eingelöst. Über die ritualisierten Bekenntnisse in jedem Kommuniqué von G-7-/ G-8- / G-20-Gipfeltreffen hinaus haben weder EU noch USA einen überzeugenden Versuch unternommen, den gordischen Knoten der sich gegenseitig blockierenden Agrarinteressen von Industrie- und Entwicklungsländern durch ein großzügiges Angebot zur Marktöffnung und zum Subventionsabbau zu durchschlagen.

Ein weiteres Indiz für das halbherzige Bekenntnis der Europäer zur Welthandelsordnung mit ihren Implikationen für die Handels- und Wirtschaftspolitik aller Mitgliedstaaten ist auch die geringe Aufmerksamkeit, welche dem diesjährigen World Trade Report der WTO zum Thema „Trade in Natural Resources“ geschenkt wird. Der Bericht ist eine Fundgrube für alle an den spezifischen Aspekten des Welthandels mit Rohstoffen und seiner handels- und investitionspolitischen Steuerung interessierten Wirtschaftswissenschaftler und Politiker. Auf dem Stand der Theorie und anhand vieler empirischer Beispiele stellt der World Trade Report 2010 die spezifischen Mechanismen und Tücken der Rohstoffmärkte und der Rohstoffausbeute in einer endlichen Welt dar. In seinem Vorwort stellt der WTO-Generaldirektor Pascal Lamy sogar die reine Lehre der Außenhandelstheorie für den internationalen Rohstoffhandel in Frage, wonach Freihandel immer zum besten Ergebnis für alle beteiligten Länder führen werde. Das Rohstoffmanagement der Entwicklungsländer müsse gestärkt werden, um eine Überausbeutung zu verhindern, und in der WTO müssten die Regeln für den Welthandel mit Rohstoffen ergänzt und präzisiert werden, um die sich abzeichnenden Konflikte zwischen Produzenten- und Verbraucherländern zu entschärfen. Daher fordert Lamy zu Recht einen raschen Abschluss der Doha-Runde, damit endlich die neuen Herausforderungen und Handelskonflikte im internationalen Rohstoffhandel unter dem Dach der WTO bearbeitet werden können.

Der Beitrag stellt die persönliche Meinung des Autors dar und muss sich daher nicht mit den Ansichten der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) oder des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) decken.

Von Dr. Jürgen Wiemann, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und ehem. Stellv. Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.