DIE: China and Latin America – A partnership of equals or the one-sided securing of access to raw materials?

The rapid rise of the People’s Republic of China to its current status as a global superpower is also reflected in its relations with Latin America. Just two decades ago neither their mutual economic interests nor political ties were particularly significant. But the situation has now fundamentally changed. Economic relations are the key driving force. Latin America will no doubt continue to become even more attractive for China over the next few years, because the region produces strategic primary goods, and its importance as a sales market for Chinese products will also continue to grow. At the same time, Latin America’s traditional position on the global market, which is based on the region’s raw material wealth, will be further consolidated on account of these developments. The Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), for instance, points out that the share of raw material exports from Latin American rose from 26.7% to 38.8% of overall exports between 1999 and 2009.

Political relations: development policy lacks leverage
China regards itself as on a par with Latin America when it comes to level of development. In its “White Paper on China’s Relations with Latin America and the Caribbean” published in 2008, China invited the countries in the region to step up relations with the People’s Republic on all levels and to cooperate on finding answers to international problems. The number of official contacts has increased considerably over the past 15 years.

In addition, several Latin American countries have over the past few decades established diplomatic relations with China while at the same time breaking off ties with Taiwan. Costa Rica was the most recent country to do so in 2007. Often this was linked to increased economic and development policy activities on the part of China. Of the 23 countries that still recognise Taiwan under international law, 12 (mostly smaller) countries are in Latin America or the Caribbean. Nevertheless, there is at present no ongoing donor competition in the region with Taiwan, something that was still in evidence in the 1990s.

China’s role as a development policy donor is definitely a controversial issue, particularly in regard to sub-Saharan Africa. The People’s Republic is less active in Latin America than in Africa, albeit with a similar focus: The vast majority of funding goes to business-oriented cooperation (especially the exploitation of non-renewable resources) and to infrastructure measures. It is difficult to gauge the level of these activities since China (like other big donors) intermixes development policy goals with economic, security and geostrategic goals in its foreign policy. China has so far refused to apply the guidelines established by the OECD’s Development Assistance Committee (DAC) to the classification of official development assistance (ODA).

Focus on economic relations
In recent years China’s economic relations with Latin America have developed more rapidly than with any other region in the world. Bilateral trade has increased at double the rate since 2005 than China’s overall foreign trade, namely by 26.1% per year when it comes to Chinese exports to Latin America and by 22.8% when it comes to imports from the region. If one projects recent trends into the future, then China will supersede the EU as Latin America’s second biggest trading partner in only a few years’ time.

In the period 2008-09 China’s practically unfettered growth helped soften the impacts of the global economic and financial crisis on Latin America, because China was the only market that imported more goods from Latin America in 2009 than in the previous year (+ 5%). And the Chinese market is proving to have the largest growth rates in terms of exports from Latin America during the current economic upswing.

South America in particular is benefiting from this development. Today, China is an important demander of South American primary goods and foodstuffs (soya, meat, oil, copper, iron ore). Imports from China to practically all countries have, however, increased even more. The focus has gradually shifted from labour-intensive low-tech goods (shoes, textiles, toys) to more high-tech products (cars, computers, telephones, household appliances).

Trade relations are dynamic as well as conflict-laden. Last year Argentina, Brazil and Columbia instituted more than 30 anti-dumping investigations against China (especially in the iron and steel, textiles, shoe and household appliances sectors). In some manufacturing sectors, particularly automobile manufacturing, China’s rise is also weakening South American countries’ position on the global market.

Chinese investments in South America are still unsubstantial – at least in comparison to the high-flown expectations. According to ECLAC estimates, China invested a total of US$ 24 billion in Latin America in the period between 2003 and 2009. Brazil and Peru were the most important target countries, but in none of the countries in the region does the total stock exceed 1.0% of all foreign direct investments. Nevertheless, that tide is also about to turn, because the volume of planned investments, especially in the primary sector, is growing rapidly.

Given that Mexico and Central America are to all intents and purposes integrated into the North American market, they suffered considerably more on account of the global economic crisis than their South American neighbours. Their trade relations with China have also developed more slowly than South America’s. The sub-region’s balance of trade with China is clearly in deficit, while South America even had a slight surplus in 2009. Added to that, China has also gained large market shares in a few sectors on the North American market (particularly textiles, shoes and leather goods) – to the detriment of countries in Central America. China is proving to be a serious threat especially for Mexico, because it is to be expected that Chinese products will in future be more present in other sectors too in which Mexico has traditionally supplied the North American market (e.g. automobile manufacturing and parts).

The overall picture is a mixed one. A partnership of equals with China appears most likely for larger countries, particularly those in South America. On condition, however, that China’s attention can be directed towards activities other than raw materials and infrastructure. Smaller countries, especially those in Central America, have hardly any scope to actively shape relations with China. The opposite is in fact the case: If the global competition for raw materials continues to intensify as is expected, these countries – as net importers of raw materials – are more likely to feel the negative effects.

A more detailed analysis of this topic has been published (in German) in the October 2010 edition of KfW’s “Focus on Development Policy” Series.

By Dr. Christian von Haldenwang, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
© German Development Institute, Bonn.

Der rasante Aufstieg der Volksrepublik China zur globalen Supermacht zeigt sich auch in ihren Beziehungen zu Lateinamerika. Noch vor zwei Jahrzehnten waren weder die wechselseitigen wirtschaftlichen Interessen noch die politischen Verbindungen sonderlich signifikant. Das hat sich grundlegend geändert. Entscheidende Triebfeder sind dabei die Wirtschaftsbeziehungen. Die Attraktivität Lateinamerikas dürfte für China in den nächsten Jahren noch weiter wachsen, denn die Region produziert strategische Primärgüter und wird auch als Absatzmarkt für chinesische Produkte weiter an Bedeutung gewinnen. Gleichzeitig wird die traditionelle Form der lateinamerikanischen Weltmarktintegration, basierend auf dem Rohstoffreichtum der Region, durch diese Entwicklung wieder verfestigt. So verweist die Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL) darauf, dass der Anteil der Rohstoffexporte an den gesamten Ausfuhren Lateinamerikas zwischen 1999 und 2009 von 26,7 % auf 38,8 % gestiegen ist.

Politische Beziehungen: Entwicklungspolitik ist nicht der große Hebel
China sieht sich im Hinblick auf seinen Entwicklungsstand auf Augenhöhe mit Lateinamerika. Im 2008 veröffentlichten „Weißbuch der Beziehungen Chinas zu Lateinamerika und der Karibik“ werden die Länder der Region eingeladen, die Beziehungen zur Volksrepublik auf allen Ebenen zu intensivieren und bei der Bearbeitung internationaler Probleme zu kooperieren. Die Zahl der offiziellen Kontakte hat sich in den letzten 15 Jahren deutlich erhöht.

In den vergangenen Jahrzehnten haben zudem mehrere lateinamerikanische Staaten diplomatische Beziehungen mit der Volksrepublik aufgenommen und die Beziehungen zu Taiwan gleichzeitig abgebrochen, zuletzt Costa Rica im Jahr 2007. Häufig war das mit verstärkten wirtschafts- bzw. entwicklungspolitischen Aktivitäten der Volksrepublik verbunden. Unter den 23 Staaten, die Taiwan heute noch völkerrechtlich anerkennen, sind zwölf (v. a. kleinere) Staaten aus Lateinamerika und der Karibik. Ein Geberwettbewerb mit Taiwan, wie teilweise noch in den 1990er Jahren zu beobachten, findet in der Region gegenwärtig jedoch nicht statt.

Chinas Rolle als entwicklungspolitischer Geber wird besonders im Hinblick auf Subsahara-Afrika durchaus kontrovers diskutiert. In Lateinamerika tritt die Volksrepublik entwicklungspolitisch weniger in Erscheinung als in Afrika, wenn auch mit einem ähnlichen Fokus: Der weitaus größte Teil der Mittel fließt in die wirtschaftsnahe Zusammenarbeit (v. a. in die Ausbeutung nicht-erneuerbarer Ressourcen) bzw. in Infrastrukturmaßnahmen. Erschwert wird die Einschätzung dieser Aktivitäten dadurch, dass China (wie andere große Geber) in seiner Außenpolitik entwicklungspolitische mit wirtschafts-, sicher­heits- und geostrategischen Zielen vermengt. China lehnt es bislang ab, die Leitlinien des Development Assistance Committee (DAC) der OECD für die Klassifizierung von Official Development Assistance (ODA) anzuwenden.

Wirtschaftliche Beziehungen stehen im Mittelpunkt
Mit keiner anderen Weltregion haben sich die Wirtschaftsbeziehungen Chinas in den letzten Jahren so rasant entwickelt wie mit Lateinamerika. Der bilaterale Handel wächst seit 2005 doppelt so schnell wie der gesamte chinesische Außenhandel, nämlich um 26,1 % pro Jahr bei den chinesischen Exporten nach Lateinamerika und um 22,8 % bei den Importen aus der Region. Legt man die Trends der vergangenen Jahre zugrunde, wird China in wenigen Jahren die EU als zweitwichtigster Handelspartner Lateinamerikas ablösen.

Das fast ungebremste Wachstum der Volksrepublik hat 2008-09 dazu beigetragen, die Auswirkungen der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise in Lateinamerika abzumildern, denn China war der einzige Wirtschaftsraum, der 2009 mehr Güter aus Lateinamerika einführte als im Jahr davor (plus 5 %). Auch in der gegenwärtigen Aufschwungphase erweist sich China als Absatzmarkt mit den größten Wachstumsraten für Exporte aus Lateinamerika.

Besonders Südamerika profitiert von dieser Entwicklung. China ist heute ein wichtiger Nachfrager nach südamerikanischen Primärgütern und Nahrungsmitteln (Soja, Fleisch, Erdöl, Kupfer, Eisenerz). Noch stärker sind allerdings in fast allen Ländern die Importe aus China gewachsen. Dabei hat sich der Schwerpunkt von arbeitsintensiven low-tech-Gütern (Spielwaren, Schuhe, Textilien) allmählich zu höherwertigen Produkten (Automobile, Computer, Telefone, Haushaltsgeräte) verlagert.

Die Handelsbeziehungen sind dynamisch, aber auch konfliktiv. Argentinien, Brasilien und Kolumbien haben im vergangenen Jahr über dreißig Antidumping-Untersuchungen gegen China eingeleitet (v. a. in den Sektoren Eisen und Stahl, Textilien, Schuhe und Haushaltsgeräte). In einigen Sektoren des verarbeitenden Gewerbes, insbesondere im Automobilbau, schwächt der Aufstieg der Volksrepublik zudem die Position der südamerikanischen Länder auf den Weltmärkten.

Chinas Investitionen in Südamerika sind bislang – zumindest im Vergleich zu den hochgesteckten Erwartungen – noch wenig bedeutend. Die CEPAL schätzt, dass zwischen 2003 und 2009 insgesamt 24 Mrd. USD aus China in Lateinamerika investiert wurden. Brasilien und Peru waren die wichtigsten Zielländer, aber in keinem Land der Region liegt der Bestand über 1,0 % aller ausländischen Direktinvestitionen. Hier zeichnet sich aber ebenfalls eine Wende ab, denn der Umfang der angekündigten Investitionen, besonders im Primärsektor, wächst rasant.

Mexiko und Zentralamerika haben mit ihrer fast vollständigen Anbindung an den nordamerikanischen Wirtschaftsraum unter der globalen Wirtschaftskrise deutlich mehr gelitten als die südamerikanischen Nachbarn. Die Handelsbeziehungen zu China sind hier auch langsamer gewachsen als in Lateinamerika insgesamt. Für diese Subregion ist die Handelsbilanz mit China deutlich defizitär, während sie für Südamerika 2009 sogar leicht überschüssig war. Außerdem hat China in einigen wichtigen Sektoren (insbesondere Textilien, Schuhe, Lederwaren) zum Nachteil der zentralamerikanischen Länder große Marktanteile im nordamerikanischen Wirtschaftsraum hinzugewonnen. Besonders für Mexiko erweist sich China als ernstzunehmende Bedrohung, denn es wird erwartet, dass auch in weiteren Sektoren (z. B. Automobilbau und -teile), in denen Mexiko den nordamerikanischen Markt beliefert, chinesische Produkte künftig stärker präsent sein werden.

In der Gesamtsicht ergibt sich ein zwiespältiges Bild. Für die größeren Länder insbesondere Südamerikas scheint eine Partnerschaft mit China auf Augenhöhe noch am ehesten möglich. Voraussetzung dafür wäre allerdings, dass es gelingt, Chinas Interesse neben Rohstoffen und Infrastruktur auf weitere Aktivitäten zu richten. Für die kleineren Länder insbesondere Zentralamerikas gibt es kaum Spielräume für eine aktive Gestaltung der Beziehungen zur Volksrepublik, im Gegenteil: Wenn sich die weltweite Konkurrenz um Rohstoffe wie erwartet weiter verschärft, werden diese Länder als Nettoimporteure von Rohstoffen eher negativ betroffen sein.

Eine ausführlichere Analyse des Themas erschien am 1. Oktober 2010 in der Reihe „Fokus Entwicklungspolitik“ der KfW Entwicklungsbank.

Von Dr. Christian von Haldenwang, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.