[:en]
The 23rd Conference of the Parties (COP 23) of the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) convened in the UN city of Bonn from 6 to 18 November under the Presidency of Fiji. To be a success, it needed to fulfil three requirements. First, it had to demonstrate that the future of the 2015 Paris Agreement is not on the line after the US pull-out. Second, it was expected to advance the integration of climate-policy objectives with the multilateral development agenda. Third, it was required to create a basis for the adoption of common rules and guidelines on the actual implementation of the Paris Agreement.
By and large, it met these requirements. Its outcomes warrant an organised run-up towards COP24 in the Polish city of Katowice, where binding decisions on the implementation of the Paris Agreement have to be adopted. COP23 thus delivered significant and adequate progress. This was by no means a foregone conclusion. Yet, the urgent need for action in view of progressive global warming, the lack of leadership from the European Union, erstwhile pioneer of international climate policy, and the cumbersome nature of the Bonn round of negotiations hardly give cause for exuberance.
Many civil-society organisations and climate advocates had hoped for more, especially given that COP23 was the first under the Presidency of a small island state that is particularly vulnerable to the consequences of climate change. Hence, there were high expectations with regard to an accelerated global fossil fuel phase-out and progress with regard to climate finance, adaptation to climate change, and addressing climate-related loss and damage. The half-hearted intervention offered by German chancellor Angela Merkel during COP23’s high-level event, clearly due to the stalemate in building a new governing coalition in Berlin, further dampened hopes. This notwithstanding, negotiators simply got on with their job, wrangling over technical details and the small print of intergovernmental climate policy in numerous contact groups and committee sessions in COP23’s secluded “Bonn Zone.”
Some of the progress achieved can arguably be attributed to the Fijian Presidency. Take, for example, the decision for the Adaptation Fund, originally created under the 1997 Kyoto Protocol, to remain in place under the Paris Agreement. As this was subject to negotiating many technical details, it would have been no surprise had this request by developing countries remained unresolved by COP23.
Also, the issue of loss and damage should have been merely addressed in Bonn in the report by the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage (WIM), which was established in 2013. The COP agenda does not foresee a comprehensive debate of loss and damage before the WIM review, due in 2019. However, given the recent spate of catastrophic storms and flooding, the groups of least developed countries and small island developing states pressed for loss and damage to become a regular agenda item of the COP’s biannual subsidiary body meetings. While this was effectively blocked by industrialised countries, which fear the emergence of an institutionalised forum for developing countries to raise compensation claims, COP23 agreed to call for an international expert dialogue that will address climate change-related losses and damage at the next intersessional meeting in May 2018. Its outcome in turn is set to inform the WIM evaluation in 2019. Moreover, preambular text of the corresponding decision explicitly refers to concerns about “the increasing frequency and severity of climate-related disasters”, which had originally met with explicit opposition from Australia and the US. While this may appear somewhat trivial, achieving such progress in the procedural miniature of multilateral climate policy should not be underestimated. It is safe to assume that this will be referenced from now on in future rounds of negotiations. And this would probably not have been achieved without the symbolic clout of Fiji’s Presidency.
Last but not least, the establishment of the Talanoa Dialogue leaves COP23 with a Fijian trademark. The Talanoa format is meant to ensure that parties will engage in a continuous and constructive facilitative dialogue that stretches beyond the business as usual routine of intergovernmental climate governance. By proactively engaging its Polish successor, the Fijian Presidency seeks to ensure that the run-up to COP24 is efficiently structured and to hold accountable coal producer Poland, not known as a pioneer of climate action, even before it takes over the COP Presidency from Fiji. The Talanoa Dialogue is thus widely considered the Fijian Presidency’s main achievement. It is hoped that it will help to accelerate progress in addressing unfinished negotiating business and to actively shape future activities towards more ambitious and effective climate policy.
Either way, the real success of COP23 in Bonn and the Fiji Presidency will only become apparent once the outcome of COP24 is on the table. Crucially, this will have to include a meaningful rulebook to guide effective implementation of the Paris Agreement.
Source: Website German Development Institute (DIE), 23.11.2017[:de]
Die von vornherein als “Arbeits-COP” (Conference of the Parties) deklarierte 23. UN-Klimakonferenz, die vom 6.-18. November unter Präsidentschaft der Fidschi-Inseln am UN-Standort Bonn tagte, musste im wesentlichen drei Vorgaben erfüllen, um als Erfolg gelten zu dürfen. Auf politischer Ebene musste sie, erstens, bestätigen, dass das Pariser Abkommen von 2015 und seine Ziele trotz eines Ausstiegs der USA nicht in Frage stehen. Auf programmatischer Ebene sollte sie, zweitens, die Verzahnung der klimapolitischen Zielvorgaben mit der multilateralen Entwicklungsagenda voranbringen. Drittens hatte sie auf technischer Ebene die Grundlagen eines verbindlichen Regelwerks zur eigentlichen Umsetzung des Pariser Abkommens zu schaffen.
Dies wurde im Großen und Ganzen erfüllt. Die Ergebnisse ermöglichen, dass im Vorlauf zur COP24 im polnischen Kattowitz geordnet weitergearbeitet werden kann. Das ist wichtig und war keineswegs garantiert. Überschwang kann aber angesichts der durch den fortschreitenden Klimawandel gebotenen Dringlichkeit, der Handlungsschwäche des einstigen Klima-Vorreiters Europäische Union und der zähen Bonner Verhandlungsrunde nicht aufkommen.
Viele zivilgesellschaftliche Organisationen und Klimaaktivisten erhofften sich mehr, vor allem da erstmalig ein besonders betroffener kleiner Inselstaat die Präsidentschaft innehatte. Die Hoffnungen galten insbesondere Fragen eines beschleunigten weltweiten Kohleausstiegs, der Klimafinanzierung, der Anpassung an den Klimawandel und des Umgangs mit klimabedingten Schäden und Verlusten. Der zurückhaltende Beitrag der Bundeskanzlerin, offenkundig der verfahrenen Situation der nunmehr geplatzten Berliner Sondierungsgespräche geschuldet, dämpfte die Erwartungen zusätzlich. Die technisch-fachlichen Unterhändler, die in Bonn in zahlreichen Arbeitsgruppen und Sitzungen um das Kleingedruckte der zwischenstaatlichen Klimapolitik rangen, zeigten sich hiervon weitgehend ungerührt und machten schlichtweg ihren Job.
Als Ergebnis sind Fortschritte zu verzeichnen, die durchaus im Licht der Fidschi-Präsidentschaft zu betrachten sind. So etwa die von vielen technischen Detailfragen abhängige Entscheidung, wonach der unter dem Kyoto-Protokoll von 1997 geschaffene Anpassungsfonds auch unter dem Pariser Abkommen gültig sein soll. Diese zentrale Forderung vieler Entwicklungsländer hätte leicht vertagt werden können.
Das Thema Schäden und Verluste hätte in Bonn eher beiläufig im Bericht des 2013 eingerichteten Warschauer Mechanismus (WIM) behandelt werden sollen. Eine umfassende inhaltliche Bewertung des WIM steht erst für 2019 auf der Agenda. Angesichts der jüngsten Häufung schwerer Sturm- und Flutereignisse drängten die Gruppen der ärmsten Entwicklungsländer und der kleinen Inselstaaten jedoch darauf, Schäden und Verluste als regelmäßigen Tagesordnungspunkt der zweimal jährlich tagenden COP-Nebenorgane zu verankern. Mit diesem Anliegen konnten sie sich zwar gegenüber den Industrieländern, die ein institutionalisiertes Forum für Kompensationsforderungen der Entwicklungsländer fürchten, nicht durchsetzen. Es wurde aber unter der Verhandlungsführung Fidschis ein internationaler Expertendialog vereinbart, der sich bei den nächsten Zwischenverhandlungen im Mai 2018 gezielt mit Finanzierungsfragen im Zusammenhang klimabedingten Schäden und Verluste befassen wird. Dessen Ergebnisse sollen wiederum 2019 in die Bewertung des WIM einfließen. Zudem wurde in der entsprechenden COP-Entscheidung explizit die Sorge vor der Häufung und Intensivierung klimabedingter Katastrophen aufgenommen, wogegen sich insbesondere Australien und die USA bis zuletzt verwehrten. Auch wenn dies trivial anmutet, ist es im prozeduralen Klein-Klein der multilateralen Klimapolitik ein nicht zu unterschätzender Fortschritt, auf den in zukünftigen Verhandlungsrunden fortan Bezug genommen werden wird. Ohne die symbolträchtige Präsidentschaft der Fidschi-Inseln wäre dies wohl kaum erreicht worden.
Nicht zuletzt ist auch die Einrichtung des sogenannten Talanoa-Dialogs zu erwähnen, der die Parteien zum fortlaufenden Austausch über die Einhaltung sowie die angestrebte Erhöhung ihrer jeweiligen Klimaziele anhält. Damit gewährleistet die Fidschi-Präsidentschaft eine effizient strukturierte Vorbereitung der COP24 unter Einbeziehung ihrer polnischen Nachfolger. Derart soll das Kohleland Polen, das nicht zu den klimapolitischen Vorreitern zählt, bereits vor Beginn seiner COP24-Präsidentschaft in die Pflicht genommen werden. Der Talanoa-Dialog gilt daher als der eigentliche Coup der Fidschi-Präsidentschaft. Das Format könnte der Fidschi-Präsidentschaft helfen, unvollendete Verhandlungsbaustellen weiter voranzutreiben und das weitere Geschehen aktiv im Sinne einer ambitionierteren Klimapolitik zu gestalten.
Der wahre Ertrag der Bonner COP wird sich indes erst bei der COP24 bemessen lassen, wenn ein ausverhandeltes Regelbuch zur Verabschiedung auf dem Tisch liegt.
Quelle: Website Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), 23.11.2017[:]