DIE: The Mexico High Level Meeting on Effective Cooperation: Prelude or Swan Song?

The world of development cooperation is no stranger to big meetings, but this week’s example deserves special attention. During the first High-Level Meeting of the Global Partnership for Effective Development Cooperation in Mexico City, over 1,300 delegates will reflect on progress made in increasing the effectiveness of development cooperation. The meeting represents the first high-level event of an inclusive platform for advancing standards of best practice that are reflected in the ‘Busan Partnership for Effective Development Cooperation‘ that was adopted in 2011.

Busan was the latest in a series of meetings in which the means of implementation of development cooperation became a standalone topic for international summiting, which began in Rome in 2003. Ongoing discussions have raised doubts whether such an exclusive focus on implementation still makes sense today, a reflection partly fed by disappointing performance in furthering accepted cooperation standards. Current efforts to expand the agenda have made the partnership neither convincing on the ‘how’, nor on the ‘what’ of cooperation. Instead of seeking to connect to new trends and post-2015 discussions, delegates to the Mexico meeting need to concentrate on how the global partnership can best enable effective cooperation on the ground.

The post-Busan dialogue on effective development cooperation is commendable given its emphasis on ‘recipient’ ownership as well as the progress made in increasing the transparency of resource flows from a much wider range of actors. The headline of the Busan agreement was captured in a desired shift from ‘aid effectiveness’ to ‘development effectiveness’. The more inclusive approach has encouraged some actors to engage more actively in global discussions to promote complementary action. As an example, the philanthropic sector was minimally present in Busan, but numerous private foundations have since contributed to the development of Guidelines for Effective Philanthropic Engagement to facilitate collaboration between foundations and bilateral and multilateral actors. Compared with previous events in this series, however, the amount of political energy invested in the wider Global Partnership has declined substantially.

The core challenge limiting the potential of the Global Partnership as a dialogue platform is reflected in the tension between the search for relevance beyond a narrowly defined field of development cooperation and the added value of the platform in promoting improvements in aid quality. The platform currently confuses the need for engagement on optimal cooperation processes (e.g. division of labour, use of new instruments) with the need for actors to pursue a common agenda in terms of the substance of that cooperation (e.g. taxation, knowledge sharing). As highlighted in the draft Communiqué, Mexico City delegates are expected to discuss how to link the partnership to the still undetermined post-2015 agenda signalling support for agreement on future funding priorities. An emphasis on fostering a ‘catalytic’ role for development cooperation similarly implies a search for a shared vision of what purposes these external inputs should serve. The engagement on substance represents a strong shift from the earlier Paris Declaration process that focused purely on how to best manage development cooperation and refrained from engaging in the ‘what’ of cooperation.

The efforts to link actors’ commitments to improve how they engage globally to a shared understanding of content-related priorities contradicts the spirit of Busan, which highlighted the importance of adapting approaches to locally-specific needs and promoted a ‘global-light and country-heavy’ approach to governing development cooperation. This approach was seen as better suited to respect the diversity of country-specific development challenges and the varied actor constellations engaged in addressing them. Despite efforts by some actors to decentralise operations and empower their field representations, development cooperation still remains highly centralised, challenging cooperation providers to make a ‘leap of faith’ in empowering country-led cooperation frameworks. The Busan outcome document failed to make a definite decision to foster this and instead struck a compromise between the promotion of local relevance and the need for an internationally binding code of conduct that creates a basis for accountability.

Regardless of the outcome of the post-2015 discussions, for which Mexico City provides an important ‘warm up’ exercise, it is likely that actors will continue to pursue their own individual interests across different country contexts. The principal question therefore is to what extent a global dialogue is needed to advance effective cooperation on the ground. Raising this question in Mexico is key to determining the value added of this process in relation to others, and ultimately to rediscovering its purpose to foster enabling conditions for effective country-led cooperation.

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Source: Keijzer, Niels / Erik Lundsgaarde, The Current Column from 14.04.2014, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Große Konferenzen sind in der Entwicklungszusammenarbeit nichts Ungewöhnliches. Doch diese Woche lohnt es sich, genauer hinzusehen. Auf dem ersten hochrangigen Treffen der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungskooperation in Mexiko-Stadt werden sich mehr als 1.300 Delegierte damit befassen, welche Fortschritte bei den Bemühungen um eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit erzielt wurden. Die Konferenz ist die erste hochrangige Veranstaltung der 2011 geschaffenen “Busan-Partnerschaft“, die gemeinsame Standards für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit ausarbeiten soll.

Busan war die letzte in einer Reihe von Konferenzen, deren Startschuss 2003 in Rom fiel, die die Mittel der Umsetzung von Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zum alleinigen Thema internationaler Gipfeldiplomatie machte. Die anhaltende Debatte weckt jedoch Zweifel, ob eine solche Fokussierung auf Umsetzung noch zeitgemäß ist – zumal bisherige Standards in der EZ nur unzureichend umgesetzt wurden. Die jüngsten Versuche, die Agenda auszuweiten, haben die Partnerschaft nicht überzeugender gemacht, weder mit Blick auf das ‚Wie‘ noch das ‚Was‘ der Zusammenarbeit. Statt den Anschluss an neue Trends und die Post-2015-Debatte zu suchen, sollten sich die Delegierten in Mexiko auf die Frage konzentrieren, wie die globale Partnerschaft die Wirksamkeit der Zusammenarbeit vor Ort am besten fördern kann.

Der Post-Busan-Dialog über wirksame Entwicklungskooperation verdient Anerkennung aufgrund seines Akzents auf der Eigenverantwortung der Partnerländer. Darüber hinaus hat der Dialog dazu beigetragen, die Ressourcenströme einer Vielzahl von Akteuren transparenter zu machen. Der Titel des Busan-Abkommens spiegelt den Wunsch nach einer Abkehr von der „Wirksamkeit der EZ“ hin zur „Entwicklungswirksamkeit“ wider. Dieser inklusivere Ansatz hat manche Akteure dazu bewegt, sich aktiver in globale Diskussionen einzubringen, um komplementäres Handeln zu fördern. So war der philanthropische Sektor in Busan nur schwach vertreten. Dennoch haben seither zahlreiche private Stiftungen an der Formulierung von Leitlinien für ein wirksames philanthropisches Engagement mitgewirkt, die die Zusammenarbeit von Stiftungen und bilateralen und multilateralen Akteuren erleichtern sollen. Nichtsdestotrotz – verglichen mit früheren Veranstaltungen dieser Reihe hat das politische Engagement für die erweiterte globale Partnerschaft erheblich nachgelassen.

Die zentrale Herausforderung für die ‚Globale Partnerschaft‘ liegt im Spannungsverhältnis zwischen der Suche nach Relevanz jenseits der eng definierten EZ und dem Zusatznutzen, den die Plattform für die Verbesserung der Qualität der EZ hat. Noch verwechselt die Plattform die Notwendigkeit, optimale Kooperationsprozesse zu fördern (z.B. Arbeitsteilung, Nutzung neuer Instrumente), mit der Notwendigkeit, eine mit Blick auf die Substanz der Zusammenarbeit gemeinsame Agenda abzuarbeiten (z.B. Besteuerung, Wissensaustausch). Wie im vorläufigen Kommuniqué betont, erwartet man von den Delegierten in Mexiko-Stadt eine Debatte darüber, wie die Partnerschaft mit der immer noch unbestimmten Post-2015-Agenda verknüpft werden kann. Die Betonung der “katalytischen“ Rolle der EZ setzt gleichzeitig die Suche nach einer gemeinsamen Vorstellung voraus, welchem Zweck diese externen Beiträge dienen sollten. Das Bemühen um Substanz steht für eine entschlossene Abkehr von der älteren Erklärung von Paris, die sich einzig um die Frage drehte, wie sich EZ am besten steuern lässt, und sich nicht um das ‚Was‘ der Zusammenarbeit kümmerte.

Die Zusagen von Akteuren, die Verbesserung der Art und Weise ihres globalen Engagements an ein einheitliches Verständnis inhaltlicher Schwerpunkte zu knüpfen, widerspricht dem Geist von Busan. Dort wurde gefordert, Konzepte an die lokalen Erfordernisse anzupassen und die EZ nach dem Prinzip „global-light“/„country-heavy“ zu steuern. Dieser Ansatz, so der Tenor, respektiert stärker die vielfältigen Entwicklungshemmnisse der einzelnen Länder und die unterschiedlichen Akteurskonstellationen, die sie überwinden wollen. Auch wenn einige Akteure ihre Aktivitäten dezentralisiert und Auslandsbüros gestärkt haben, ist EZ immer noch sehr zentralistisch organisiert. Daher ist eine Stärkung der Fähigkeiten ländergeführter EZ-Systeme nicht ohne einen Sinneswandel auf Anbieterseite möglich. Den zu fördern wurde in Busan nicht beschlossen. Stattdessen enthält das Schlussdokument einen Kompromiss zwischen der Stärkung lokaler Relevanz und der Notwendigkeit, einen international verbindlichen Verhaltenskodex aufzustellen, der eine Rechenschaftspflicht begründet.

Unabhängig davon, was das Ergebnis der Post-2015-Debatte sein mag, für die Mexiko-Stadt eine wichtige „Aufwärmübung“ ist, werden die Akteure wahrscheinlich fortfahren, ihre eigenen Interessen in Partnerländern zu verfolgen. Daher lautet die Schlüsselfrage, inwieweit ein globaler Dialog eine Voraussetzung für eine wirksamere Zusammenarbeit vor Ort ist. Nur wenn diese Frage in Mexiko gestellt wird, ist es möglich, den relativen Mehrwert dieses Prozesses zu bestimmen, und seinen eigentlichen Zweck wiederzuentdecken, nämlich eine von den Partnern vorangetriebene ländergeführten Zusammenarbeit zu erleichtern.

Zur Kolumne

Quelle: Keijzer, Niels / Erik Lundsgaarde, Die aktuelle Kolumne vom 14.04.2014, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)