The EU is the world’s largest donor of development assistance and on occasion of the Europe Day, 9 May, it may be worthwhile revisiting a key issue of its development cooperation.
Experience in this field shows that what donors do with the right hand may sometimes be undone by its left hand. Particular elements of a donors’ policy in areas such as trade may have profound implications, both positive and negative, on the very countries it assists in tackling poverty. For quite some time the EU development community has been trying to bring policy interests other than development in line with the Lisbon Treaty’s declared development cooperation objective of poverty reduction. The aim of this effort is to attain greater policy coherence for development (PCD).
The entry into force of this treaty in 2009 reinforces PCD’s legal character, as outlined in article 208. The Commission has identified the five priority areas of trade and finance, climate change, food security, migration and security and the European Parliament’s Committee on Development has nominated a standing raportteur for PCD.
But how was it possible that these good intentions were reconciled with other foreign interests and particularly trade? Arguably, with EU trade interests being often at odds with development strategies of partner countries, the official adoption of PCD seemed to a certain extent an exercise of either hypocrisy or false agreement. I am strongly inclined to believe it was the latter.
Our Don Quixotes from the Commission’s Directorate General (DG) for Trade and their Member States counterparts sometimes seem to believe in a simplistic world where trade openness is good for poverty reduction per se, in any country, at any point in time and under any circumstances. I have come to see this position as a normative one, whereby evidence pointing to the nuances of trade openness is categorically discarded. Sometime in 2008, I was told by an EU official from DG Trade in charge of negotiating an Economic Partnership Agreement that my statement about the need to consider potential negative effects of sudden, far-reaching trade liberalisations in developing countries was “an argument from outer space”.
Now, I do recognise the democratic mandate EU Institutions and Member States have in terms of (aggressively) defending European interests, particularly in the area of trade and at a moment of challenging crisis. This notwithstanding, there is no need to stick to a position which is, on the one hand, ignorant of the historical and empirical evidence, and on the other, brings the institutions to hold double standards.
Firstly, the overwhelming historical evidence from developed countries is that they opened their economies gradually, mostly once they had a firm foot in the sector. They even went to war to preserve their market hegemony, as is the case of Great Britain to control the opium in China (1939-42 and 1856-60) and most often forcefully imposed their criteria in the territories under colonial rule.
Secondly, most of the empirical evidence points to a positive correlation, on average, between trade openness and growth, and between the former and poverty reduction. But research results show that this is not necessarily so for particular cases. For example, former World Bank Research Director Martin Ravallion found ‘considerable heterogeneity in the welfare impacts of trade openness, with both gainers and losers among the poor.’ He also found that how directly growth translates into poverty reduction depends very much on the distributional impact of the economic process. He found that growth was seven times more effective in reducing poverty when accompanied by decreasing inequality. This means that trade liberalisation tends to have a positive effect on growth and to a lower extent on poverty reduction. But it should be adopted both judiciously and carefully. There are many reasons for this. For example, there is a need to safeguard those developing countries’ infant industries with a serious prospect of becoming competitive; to ensure state revenues which tend to rely heavily on custom taxes in countries with a weak fiscal base; and to avoid letting key sectors under foreign control or potentially subjected to market failures, among others.
Thirdly, given the above considerations one cannot insist, as it is the case of the EU institutions that trade agreements with developing countries are a tool for development and then let them be exclusively handled by the Commission’s Directorate General for Trade and scrutinised by the Trade Committee in the Parliament. If they were true and sincere tools for development, both the DG Development Cooperation at the Commission and the Parliament’s Development Committee would co-lead these instruments – if not lead them. Most African, Caribbean and Pacific countries and regions have understood this dilemma, which explains to a large extent their lasting reticence to sign and ratify any Economic Partnership Agreement under the terms offered by the EU.
All this leads me to the conviction that PCD was embraced in the first place due to a false understanding. While development fans thought this would bring policies other than development in line with the poverty reduction objective, trade liberalisation supporters considered that there was nothing to be brought in line because trade openness automatically implies growth and poverty reduction. This set the basis for an easy consensus, but with different concepts of what was being agreed upon.
The question now is whether this false agreement will bring the EU to foster PCD for the sake of its poverty reduction objective or, on the contrary, utilise the term to bring development policy in line with trade interests. PCD may produce clear positive results in the intersection of security and development by means of a comprehensive approach that settles a fair balance for intervention in difficult environments. Yet, as far as development objectives are concerned, my fear is that the assumption that trade and other interests vis-à-vis partner countries are automatically in line with the former may actually overrule the centrality of poverty reduction.
As the European External Action Service (EEAS), the newly created EU diplomatic body, progressively takes the reins of EU’s foreign policy, increased coherence in this area, although desirable in principle, may occur at the cost of development policy. Development could thus potentially end up becoming an instrument for the benefit of other external interests such as trade. In the face of this, and if this were to be the case, it may be better to maintain a certain degree of ‘healthy’ policy in-coherence for development so that European policy in this area remains true to its purpose. Eventually, the challenge is to incorporate into the development agenda a broader dimension to tackle global issues but without abandoning neither the core objective of poverty eradication nor the need to improve coherence for development in other policy areas.
Source & Author: Mario Negre, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
ArticleDie EU ist der weltweit größte Geber von Entwicklungshilfe. Der Europatag am 9. Mai ist ein guter Anlass, um einen wichtigen Punkt europäischer Entwicklungszusammenarbeit zu überdenken.
Die Erfahrung in diesem Bereich zeigt, dass Geber bisweilen mit der linken Hand nehmen, was sie mit der rechten Hand geben. Bestimmte Politikfelder eines Gebers, etwa der Handel, können tiefgreifende Auswirkungen sowohl positiver als auch negativer Art auf eben die Länder haben, deren Armut sie bekämpfen sollen. Schon seit einiger Zeit bemüht sich die EU-Entwicklungs-Community, verschiedene Politikinteressen, neben entwicklungspolitischen, mit der Armutsbekämpfung und dem im Vertrag von Lissabon erklärten Ziel der Entwicklungszusammenarbeit in Einklang zu bringen. Ziel dieser Bemühungen ist eine Stärkung der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung, kurz PCD (Policy Coherence for Development) genannt.
Das Inkrafttreten dieses Vertrags im Jahr 2009 verstärkt, wie in Artikel 208 dargelegt, den rechtlichen Charakter von PCD. Die EU-Kommission hat fünf Bereiche zu Schwerpunkten erklärt: Handel und Finanzen, Klimawandel, Ernährungssicherheit, Migration und Sicherheit. Der Entwicklungsausschuss des Europäischen Parlaments ernannte zudem einen ständigen Berichterstatter für PCD.
Doch wie war es möglich, diese guten Absichten mit anderen außenpolitischen Interessen und vor allem mit dem Handel in Einklang zu bringen? Da die Handelsinteressen der EU häufig den Entwicklungsstrategien von Partnerländern entgegenstehen, erscheint das offizielle Eintreten für PCD entweder geheuchelt oder ein Missverständnis zu sein. Ich tendiere sehr dazu, Letzteres zu glauben.
Unsere Don Quijotes von der Generaldirektion Handel und ihre Kolleginnen und Kollegen in den Mitgliedstaaten scheinen manchmal an eine sehr einfache Welt zu glauben, in der Handelsoffenheit per se, überall und jederzeit, gut für die Armutsbekämpfung ist. Ich sehe diese Haltung inzwischen als eine normative an, die Hinweise auf Nuancen des offenen Handels kategorisch negiert. Im Jahr 2008 bezeichnete ein EU-Beamter der Generaldirektion Handel, der ein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen aushandeln sollte, meinen Hinweis auf die Notwendigkeit, potenziell negative Effekte plötzlicher, weitreichender Handelsliberalisierungen in Entwicklungsländern zu bedenken, als „ein Argument aus einer anderen Welt“.
Ich erkenne das demokratische Mandat, das die EU-Institutionen und Mitgliedstaaten im Hinblick auf die (aggressive) Verteidigung europäischer Interessen haben, durchaus an, insbesondere im Bereich des Handels und in Zeiten der Wirtschaftskrise. Unabhängig davon besteht allerdings keine Notwendigkeit, weiterhin eine Position zu vertreten, die auf der einen Seite historische und empirische Beweise ignoriert, und auf der anderen Seite die europäischen Institutionen dazu bringt, mit zweierlei Maß zu messen.
Erstens gibt es überwältigend viele historische Beispiele dafür, dass Industrieländer ihre Ökonomien schrittweise geöffnet haben, zumeist erst, nachdem sie sich in einem Sektor etabliert hatten. Einige der heutigen Industrieländer führten sogar Krieg, um ihre Markthegemonie zu bewahren, zum Beispiel Großbritannien zur Kontrolle des Opiums in China (1939-42 und 1856-60). In Gebieten, die unter ihrer Kolonialherrschaft standen, setzten sie ihre Standards überwiegend mit Zwang durch.
Zweitens legen die meisten empirischen Belege nahe, dass es im Durchschnitt eine positive Korrelation zwischen Handelsoffenheit und Wachstum und zwischen Wachstum und Armutsbekämpfung gibt. Doch Forschungsergebnisse zeigen, dass dies nicht unbedingt so sein muss. Der frühere Forschungsdirektor der Weltbank, Martin Ravallion, fand zum Beispiel ‘erhebliche Unterschiede zwischen den Wohlfahrtswirkungen von Handelsoffenheit und sowohl Gewinner als auch Verlierer unter den Armen’. Wie direkt sich Wachstum auf Armutsminderung auswirkt, hänge sehr von der Verteilungswirkung der wirtschaftlichen Entwicklung ab, so Ravallion. Er fand heraus, dass Wachstum siebenmal wirksamer Armut verringert, wenn es von abnehmender Ungleichheit flankiert wird. Das bedeutet, dass Handelsliberalisierung positive Auswirkungen auf das Wachstum und etwas weniger positive Auswirkungen auf die Verringerung von Armut hat. Doch sollte Handelsliberalisierung vernünftig und vorsichtig durchgeführt werden. Dafür gibt es viele Gründe. So ist es beispielsweise erforderlich, jene neu entstehenden Industriezweige in den Entwicklungsländern zu schützen, die ernsthafte Aussichten auf Wettbewerbsfähigkeit haben. In Ländern mit schwacher Steuerbasis und starker Abhängigkeit von Zöllen sollten Staatseinnahmen sicher gestellt werden. Darüber hinaus gilt es zu vermeiden, Schlüsselsektoren unter ausländische Kontrolle zu stellen oder sie potenziell einem Marktversagen auszusetzen. Dies sind nur einige Beispiele.
Drittens kann man angesichts der oben angeführten Überlegungen nicht wie die EU-Institutionen darauf bestehen, dass Handelsvereinbarungen mit Entwicklungsländern per se ein Instrument für die Entwicklung sind, und diese dann ausschließlich an die Generaldirektion Handel delegieren und vom Handelsausschuss des Parlaments prüfen lassen. Wären Handelsvereinbarungen echte und ernsthafte Instrumente für Entwicklung, wären sowohl die Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit der Kommission als auch der Entwicklungsausschuss des Parlaments an deren Leitung beteiligt – oder würden sie sogar selbst leiten. Die meisten Länder und Regionen in Afrika, in der Karibik oder im pazifischen Raum haben dieses Dilemma erkannt, was zum großen Teil ihre anhaltende Zurückhaltung erklärt, wenn es um die Unterzeichnung und Ratifizierung von Vereinbarungen über Wirtschaftspartnerschaften zu den von der EU angebotenen Bedingungen geht.
Aus all diesen Gründen komme ich zu der Überzeugung, dass die Zustimmung zu PCD auf einem Missverständnis basiert. Während Entwicklungsenthusiasten dachten, dass damit andere Politikfelder mit dem Ziel der Armutsbekämpfung in Einklang gebracht würden, waren die Befürworter der Handelsliberalisierung der Ansicht, dass es gar nichts in Einklang zu bringen gäbe, da die Handelsoffenheit automatisch zuWachstum und Armutsverringerung führe. So konnte leicht ein Konsens gefunden werden, dem allerdings unterschiedliche Auffassungen darüber zugrunde lagen, was eigentlich vereinbart wurde.
Heute stellt sich die Frage, ob dieses Missverständnis dazu führen wird, dass PCD von der EU zum Zweck der Armutsbekämpfung unterstützt wird, oder ob der Begriff PCD im Gegenteil dazu genutzt wird, Entwicklungspolitik mit Handelsinteressen in Einklang zu bringen. Im Schnittfeld zwischen Sicherheit und Entwicklung kann PCD positive Ergebnisse erzielen, wenn ein umfassender Ansatz verfolgt wird, der in schwierigen Kontexten die richtige Balance zwischen Sicherheit und Entwicklung schafft. Was Entwicklungsziele anbelangt, befürchte ich jedoch, dass die Annahme, Handels- und sonstige Interessen gegenüber Partnerländern stünden automatisch im Einklang mit den Entwicklungszielen, in Wirklichkeit die Bedeutung der Armutsbekämpfung in den Hintergrund drängt.
Da der Europäische Auswärtige Dienst (EAD), das neu geschaffene diplomatische Gremium der EU, die Zügel der EU-Außenpolitik immer fester in die Hand nimmt, kann eine verstärkte Kohärenz in diesem Bereich, so wünschenswert sie im Prinzip ist, auf Kosten der Entwicklungspolitik gehen. Entwicklung könnte so als Instrument zur Verfolgung anderer außenpolitischer Interessen wie dem Handel enden. Angesichts dessen könnte es besser sein, ein bestimmtes Maß an „gesunder“ ‘Politik-Inkohärenz im Interesse der Entwicklung’ zu bewahren, damit die EU-Politik auf diesem Gebiet ihrem Ziel treu bleibt. Letztendlich besteht die Herausforderung darin, eine breitere Entwicklungsagenda zu entwickeln, um globale Probleme anzugehen, ohne dabei weder das Hauptziel Armutsbeseitigung noch die Notwendigkeit einer verstärkten Kohärenz im Interesse der Entwicklung in anderen Politikbereichen aufzugeben.
Quelle & Autor: Mario Negre, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)