It is a familiar ritual: Heads of State and Government from around the world gathering in New York for the annual General Assembly of the United Nations (UN) that begins on 25 September. This time, their tasks include starting to draft a new global development agenda for the period after 2015 – in follow-up to the Millennium Development Goals (MDGs). Much remains unclear: there is no telling whether it will be possible for all the members to reach a broad consensus, or if only a ‘coalition of the willing’ will materialise to write a post-MDG document.
The period of intense internal debates has clearly begun, however, with UN Secretary General Ban Ki-moon appointing an international High-level Panel of Eminent Persons to work on a new development agenda. Germany’s former Federal President, Horst Köhler, who is well versed in development policy, sits on the panel that is charged with submitting proposals for a new agenda before the next MDG Summit to be held during the UN General Assembly in September 2013.
As expected, controversies are mounting about an MDG follow-up agreement: Should only the content of the original MDGs be improved or is it time to conceive an entirely new framework? How should the negotiating process be organised? Are the countries that are known to view the MDGs critically – such as the USA and several emerging economies – even interested in a new development agenda? Finally, which approaches and instruments could be applied towards reaching new goals?
In anticipation of many debates and tough consultations, it is important to set the proper course now. This means taking into account three particular challenges with regard to working on the new agenda over the coming year.
Linking human and sustainable development agendas
Global poverty reduction and social progress can only be achieved within the framework of sustainable development and carried out within planetary boundaries. The Rio+20 Summit acknowledged this by charging a group of experts with drafting Sustainable Development Goals (SDGs) to be presented at the UN General Assembly in September 2013. Thereby, as often happens, parallel structures were created within the United Nations: the SDG Group mandate overlaps that of the post-MDG panel that includes Horst Köhler. This overlapping reflects a dispute dating back to the 1980s about the goals of the traditional human development agenda and those for sustainable development.
While economic growth and social security systems are needed to reduce poverty, they are inevitably linked to increased resource consumption, whereas ecological sustainability aims at respecting planetary boundaries. Such conflicting goals are often difficult to resolve. However, there are many commitments and preparations to more effectively link sustainable development to poverty reduction, as evidenced by “inclusive green growth” initiatives. For this reason, everyone involved in post-2015 negotiations must seize this opportunity to combine the MDG and SDG agendas.
No meaningful ‘global framework’ without deep involvement of emerging countries
Every global agreement needs to be supported by a broad consensus. For the post-2015 process, it is important for dynamic economies like those of China, Indonesia and Brazil (along with other groups of countries) not only to be involved in the discussions and negotiating processes early, but also to shape them. Otherwise it will be difficult – if not impossible – to implement a new catalogue of global goals. The negotiating processes must be receptive to new ideas, concerns and points of view.
It is still unclear where these countries stand regarding the need for a post-2015 agenda. The post-2015 preparation process calls for dialogue about the significance, benefit and design of global development goals at all levels (formal consultations, open discussion formats, etc.). Germany – and all European actors – would be well advised to make such dialogue a major part of the preparations.
The ‘aid-only focus’ is too narrow
Supporting developing countries through aid was, and still is, an important tool for making progress towards the MDGs. Aid will continue to be important – in many cases, even essential – especially for poor and fragile countries, which means that debates about aid effectiveness remain relevant. But in previous years, focusing on aid has prevented the focus shifting to other areas. The old stereotype of aid-dependent countries is increasingly dated: for more and more countries, aid plays only a marginal role.
A truly global post-MDG approach would acknowledge that aid is only a partial response. Even poor developing countries largely finance their development efforts through taxes and other means of their own. Discussions about the post-2015 period should pay more attention to the global framework conditions and the world economic order, addressing such issues as: How can the international financial markets be re-designed to cause the least possible damage and also most effectively contribute to development? This is, after all, in the OECD countries’ own interest. Innovative approaches that can be promoted at the level of the European Union (EU) are needed. The EU could make a more significant contribution by seeing that international regulations (‘international regimes’) in various policy fields (such as international capital flows) are designed to be more development friendly.
Germany has many opportunities to help shape a new global framework. In order to have an international impact, Germany should promote and advocate the most coherent European course of action possible.
By Heiner Janus and Dr. Stephan Klingebiel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
ColumnDas Ritual ist bekannt: Staats- und Regierungschefs aus aller Welt treffen sich ab dem 25. September zur jährlichen Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) in New York. Diesmal stehen u. a. die ersten Schritte zur Ausarbeitung einer neuen globalen Entwicklungsagenda an. Es geht darum, ein Nachfolgeabkommen für die Millennium Development Goals (MDGs) zu entwerfen, das nach 2015 gelten soll. Vieles ist noch unklar. So lässt sich nicht absehen, ob tatsächlich ein breiter Konsens aller Länder erreicht wird, oder für ein Post-MDG-Dokument nur eine „Koalition der Willigen“ zustande kommt.
Allerdings ist klar: die heiße Phase der inhaltlichen Debatte hat begonnen. Ein hochrangiges internationales Beratergremium wurde durch VN-Generalsekretär Ban Ki-moon bereits einberufen, um Vorschläge für eine neue Entwicklungsagenda zu erarbeiten. Aus Deutschland wird der entwicklungspolitisch versierte ehemalige Bundespräsident Horst Köhler in dem Gremium mitarbeiten. Bis zum nächsten MDG-Gipfel bei der VN-Generalversammlung im September 2013 soll das Beratergremium Vorschläge für ein neues Zielsystem vorlegen.
Die Kontroversen um ein MDG-Nachfolgeabkommen nehmen erwartungsgemäß an Fahrt auf. Beispielsweise: Sollen die ursprünglichen MDGs inhaltlich nur verbessert werden oder ist es an der Zeit, ein komplett neues Rahmenwerk zu entwerfen? Wie sollte der Verhandlungsprozess gestaltet sein? Haben überhaupt alle Länder – etwa die USA, die eine MDG-kritische Haltung erkennen lassen, oder die Schwellenländer – ein Interesse an einer neuen Entwicklungsagenda? Schließlich: Mit welchen Mitteln und Instrumenten können neue Ziele erreicht werden?
In Erwartung zahlreicher Debatten und zäher Beratungsprozesse müssen schon jetzt die richtigen Weichen gestellt werden. Dabei gilt es, für das kommende Jahr insbesondere drei Herausforderungen bei der Ausarbeitung der neuen Agenda zu berücksichtigen:
Armuts- und Umweltagenda verknüpfen
Globale Armutsreduzierung und sozialer Fortschritt können sich nur im Rahmen nachhaltiger Entwicklung und in Einhaltung planetarer Grenzen vollziehen. Der Rio+20-Gipfel hat dies anerkannt indem er eine Expertengruppe mit der Ausarbeitung von Sustainable Development Goals (SDGs) bis zur VN-Generalversammlung im September 2013 beauftragt hat. Wie so häufig sind damit Parallelstrukturen innerhalb der Vereinten Nationen geschaffen worden. Das Mandat der SDG-Gruppe überschneidet sich mit dem der MDG-Expertengruppe mit Horst Köhler. Dahinter steht ein langjähriger Zielkonflikt zwischen der Agenda traditioneller Armutsreduzierung und der Agenda nachhaltiger Entwicklung, der bis in die 1980er Jahre zurückgeht.
Für Armutsreduzierung sind Wirtschaftswachstum und soziale Sicherheitssysteme notwendig, was zwangsläufig mit gesteigertem Ressourcenverbrauch verbunden ist, wohingegen ökologische Nachhaltigkeit auf die Einhaltung planetarer Grenzen abzielt. Oft sind solche Zielkonflikte nur schwer zu lösen. Dennoch gibt es eine Vielzahl von Bekenntnissen und Ansätzen, um nachhaltige Entwicklung besser mit Armutsreduzierung zu verknüpfen. Dies belegen unter anderem Initiativen zu „inclusive green growth“. Für die Post-2015-Verhandlungen müssen deshalb alle Beteiligten die Chance nutzen, um beide Agenden, MDG und SDG, zusammenzuführen.
Kein sinnvoller „globaler Rahmen“ ohne Schwellenländer
Jede globale Übereinkunft muss von einem breiten Konsens getragen werden. Für den Post-2015-Prozess ist daher fundamental, dass dynamische Volkswirtschaften wie China, Indonesien und Brasilien (zusammen mit anderen Ländergruppen) frühzeitig nicht nur in die Diskussions- und Verhandlungsprozesse einbezogen werden, sondern diese aktiv mitgestalten. Ansonsten wird sich ein neuer globaler Zielkatalog mit einer ausreichenden Akzeptanz nur schwerlich oder gar nicht umsetzen lassen. Hierfür ist zentral, dass die Verhandlungsprozesse offen sind für neue Ideen, Anliegen und Perspektiven.
Es ist noch weitgehend unklar, wie diese Länder überhaupt zur Notwendigkeit einer Post-2015 Agenda stehen. Für den Post-2015-Vorbereitungsprozess ist daher ein auf allen Ebenen (formale Konsultationen, offene Diskussionsformate etc.) geführter Dialog über Sinn, Nutzen und Ausgestaltung globaler Entwicklungsziele elementar. Deutschland sowie die europäischen Akteure insgesamt sind gut beraten, wenn sie dies zu einem ihrer Kernanliegen des Vorbereitungsprozesses machen.
Hilfe-Fokus zu eng
Unterstützung von Entwicklungsländern durch Entwicklungszusammenarbeit (EZ) war und ist ein wichtiges Instrument, um Fortschritte bei den MDGs zu erreichen. Dies wird weiterhin für eine Reihe von armen und fragilen Ländern wichtig, vielfach sogar zentral bleiben; die Debatte um EZ-Wirksamkeit bleibt auch aus diesem Grund aktuell. Gleichzeitig hat der EZ-Fokus der vergangenen Jahre dazu beigetragen, den Blick nicht auf andere Bereiche zu richten. So ist das Klischee vom EZ-abhängigen Entwicklungsland zunehmend unzutreffend. Für immer mehr Länder spielt EZ eine nur marginale Rolle.
Wenn der Post-MDG-Ansatz global sein will, sollte deutlich sein, dass EZ nur eine Teilantwort sein kann. Selbst arme Entwicklungsländer finanzieren durch Steuern etc. zu einem großen Teil ihre Entwicklungsanstrengungen selbst. Darüber hinaus sollte für die Post-2015-Diskussionen der globale Rahmen und die Weltwirtschaftsordnung sehr viel mehr Beachtung finden.
Wie können beispielsweise die internationalen Finanzmärkte so gestaltet sein, dass sie möglichst wenig Schaden anrichten und möglichst entwicklungsförderlich sind – dies ist nicht zuletzt im Interesse der OECD-Länder selbst. Hier sind innovative Ansätze gefragt und könnten gerade auf EU-Ebene befördert werden. Ein wichtiger europäischer Beitrag könnte darin bestehen, dass die EU zielgerichtet darauf hinwirkt, dass internationale Regelungen („internationale Regime“) in unterschiedlichen Politikfeldern (etwa zu internationalen Kapitalflüssen) entwicklungsfreundlich gestaltet werden.
Deutschland hat vielfältige Mitgestaltungsmöglichkeiten an einem neuen globalen Rahmen. Um Gehör auf internationaler Ebene zu finden, sollte Deutschland dabei für ein möglichst europäisches Vorgehen werben und eintreten.
Von Heiner Janus und Dr. Stephan Klingebiel, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)