Until a few years ago, it was clear that having an abundance of natural resources was not a blessing, but a curse for most of the world’s countries. This was primarily a reference to non-renewable mineral and fossil resources. In countries without the admirable public institutions of a Norway or an Australia the exploitation of natural resources was almost bound to lead to lower growth rates, unfavourable social development and undemocratic political conditions. Promotion to the Champions’ League of the developed states was possible only through industry and manufacturing. On this one point left-wing development research (with its roots in the dependency theory) and right-wing development research (rooted in the modernisation theory) were agreed, though each for its own reasons.
There is still a great deal that is right about this assessment, but recently the view taken of natural resources has been changing, helped along by two tendencies in particular: on the one hand, some states, especially in the Latin American region, have been developing at a rapid pace, a resource-based growth path being combined with well-focused social programmes and entrenched in sound economic and financial policies. On the other hand, new findings of the accompanying academic research in recent years suggest that a more differentiated interpretation would be appropriate.
One of the main messages to emerge from these studies is that even for developing countries resource wealth is not necessarily a disadvantage. What determines whether resources are used in the general interest is transparency and the existence of institutional checks and balances in the political system. If an environment conducive to development is to be created, national and international efforts must interlock. This is a fundamental task for the industrialised countries, which can do more to help ensure that natural resources are used responsibly than they have done in the past.
Resource curse: what’s it about?
The resource curse hypothesis has an economic and a political dimension. Economically, it is true to say that a country’s heavy dependence on exports of raw materials gives rise to a distorted economic structure, in which investment and productivity growth in other sectors are lower than might otherwise be expected (the “Dutch disease”). Competitiveness and growth opportunities throughout the economy suffer as a result. Price fluctuations in world markets also make it difficult to plan investment projects and government budgets. Furthermore, in the absence of competition the state’s acquisition of resource rent often leads to inefficiencies, which also has an adverse effect on development in the resource sector itself.
The economic causes of the resource curse have thus been identified. The problem-solving approaches are also generally known. It is important to create incentives to diversify the economy and to save some of the revenue from resources. Success in these respects will go a long way to ensuring that the state and the economy are not entirely dependent on the fluctuating world market prices of resources and to setting a steady course for economic growth. The state must also make sure that humane working conditions prevail in the production process and that the consumption of environmental goods is minimised.
One of the main challenges is to distribute the resource rent “correctly”. Three dimensions must be borne in mind in this context: (i) distribution within society, meaning that the distribution of revenue must be socially fair; (ii) territorial distribution, meaning that people living in particularly affected areas must be compensated, but this must not lead to fresh social distortions; and (iii) intergenerational distribution, meaning that, as many natural resources are finite, the state must ensure that the country’s wealth also benefits future generations.
The political dimension of the resource curse is decisive
If, then, it is known in principle how natural resources can be used sustainably for development – why does it not happen far more often?
It is here that the political dimension of the resource curse has its impact. Two factors account for it. First, a society derives revenue from the resource sector in the form of rents and so (to some extent) independently of its own efforts. This paralyses personal initiative and weakens the monitoring authorities in the institutional set-up. Second, the revenue goes primarily to the state, and it is the state which distributes it. Control of the state becomes an “all-or-nothing” game if very few profitable activities are possible outside the public sector. As a result, resource-rich countries often have weak and inefficient administrative structures and are also, on average, less democratic than resource-poor countries with comparable per capita incomes.
In addition, there is no universally valid “best” solution to many of the problems referred to above. What form should, for example, fair intergenerational distribution take? Should it be so organised that society derives as constant an income as possible from natural resources (the permanent income approach), or should the uncertain trend in prices be taken into account through increased saving now (the precautionary savings approach)? Or should, on the contrary, more be done to encourage consumption today, because future generations are likely to be more prosperous than the present generation? Striking an intergenerational balance is complicated even in theory. In practice, the political calculations of the ruling elites must be added to the mix, making things even more difficult.
On balance, then, resource-based development is possible, but even now remains a particular challenge for developing countries. From this an agenda for international cooperation emerges. In the resource-producing countries the peaceful and transparent settlement of conflicts over the production and distribution of resource wealth should be supported. This is less a question of personal credibility than of developing institutional structures for monitoring, accountability and participation.
However, for such measures to have an impact, greater efforts must be made at international level to regulate resource markets and associated financial flows and to subject the extractive industry to globally valid rules. As long as companies and corrupt individuals all have ways of covering up dubious practices and of moving illegal profits, even the best-intentioned development policy will come to nothing.
By Dr. Christian von Haldenwang, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
ColumnBis vor wenigen Jahren war klar: Reichtum an natürlichen Ressourcen ist für die meisten Länder der Erde kein Segen, sondern ein Fluch. Gemeint waren damit in erster Linie nicht-erneuerbare mineralische und fossile Rohstoffe. Sofern man nicht über die guten öffentlichen Institutionen von Norwegen oder Australien verfügte, würde die Ausbeutung von Bodenschätzen fast zwangsläufig zu niedrigeren Wachstumsraten, ungünstiger sozialer Entwicklung und undemokratischen politischen Verhältnissen führen. Der Aufstieg in die Champions League der entwickelten Staaten konnte nur über Industrie und verarbeitendes Gewerbe erfolgen. In diesem einen Punkt waren sich die linke (dependenztheoretisch verankerte) und die rechte (modernisierungstheoretisch verankerte) Entwicklungsforschung einig, wenn auch aus unterschiedlichen Erwägungen.
An dieser Einschätzung ist auch heute noch vieles richtig, aber in letzter Zeit hat sich der Blick auf Naturressourcen verändert. Vor allem zwei Tendenzen haben hierzu beigetragen: Zum einen haben einige Staaten, insbesondere aus der lateinamerikanischen Region, eine rasante Entwicklung hingelegt, bei der ein ressourcenbasierter Wachstumspfad mit gut fokussierten Sozialprogrammen verknüpft und in solide Wirtschafts- und Finanzpolitiken eingebettet war. Zum anderen hat die wissenschaftliche Begleitforschung in den vergangenen Jahren neue Erkenntnisse produziert, die eine differenziertere Interpretation nahelegen.
Eine zentrale Botschaft aus diesen Studien lautet: Auch für Entwicklungsländer muss Ressourcenreichtum kein Nachteil sein. Entscheidend für den gemeinwohlorientierten Umgang mit Ressourcen sind Transparenz sowie die Existenz institutioneller checks and balances im politischen System. Um einen entwicklungsförderlichen Kontext herzustellen, müssen nationale und internationale Anstrengungen ineinandergreifen. Hierin liegt eine wesentliche Aufgabe der Industrieländer, die mehr als bisher dazu beitragen können, dass Naturressourcen verantwortlich eingesetzt werden.
Ressourcenfluch: Worum geht’s?
Die These vom Ressourcenfluch hat eine ökonomische und eine politische Dimension. Ökonomisch gilt, dass die hohe Abhängigkeit eines Landes vom Rohstoffexport eine verzerrte Wirtschaftsstruktur hervorbringt, bei der Investitionen und Produktivitätszuwächse in den übrigen Sektoren niedriger ausfallen, als sonst zu erwarten wäre (die sog. „holländische Krankheit“). Hierunter leiden Wettbewerbsfähigkeit und Wachstumschancen der gesamten Volkswirtschaft. Preisschwankungen auf den Weltmärkten erschweren die Planung von Investitionen und staatlichen Haushalten zusätzlich. Außerdem führt die Aneignung der Rohstoffrente durch den Staat aufgrund fehlenden Wettbewerbs häufig zu Ineffizienzen, die auch die Entwicklung im Rohstoffsektor selbst beeinträchtigen.
Die ökonomischen Ursachen des Ressourcenfluchs sind also identifiziert. Auch die Lösungsansätze sind im Grunde bekannt. Wichtig ist es, Anreize für die Diversifizierung der Wirtschaft zu schaffen und einen Teil der Rohstoffeinnahmen zu sparen. Gelingt dies, hat man schon viel dazu getan, dass Staat und Wirtschaft nicht völlig von den schwankenden Weltmarktpreisen für Rohstoffe abhängen und sich das Wirtschaftswachstum verstetigt. Zusätzlich muss der Staat dafür Sorge tragen, dass im Produktionsprozess humane Arbeitsbedingungen herrschen und der Verbrauch von Umweltgütern minimiert wird.
Eine zentrale Herausforderung besteht zudem darin, die Rohstoffrente „richtig“ zu verteilen. Hier sind drei Dimensionen zu berücksichtigen: (i) Die Verteilung innerhalb der Gesellschaft: Einnahmen müssen armutsorientiert eingesetzt werden. (ii) Die Verteilung im Staatsgebiet: Die Bevölkerung in besonders belasteten Gebieten muss entschädigt werden, aber das darf nicht zu neuen sozialen Verwerfungen führen. (iii) Die Verteilung zwischen den Generationen: Viele Rohstoffe sind endlich, und der Staat muss dafür sorgen, dass der Reichtum des Landes auch künftigen Generationen zu Gute kommt.
Entscheidend ist die politische Dimension des Ressourcenfluchs
Wenn also im Prinzip bekannt ist, wie Rohstoffe nachhaltig für Entwicklung genutzt werden können – warum geschieht das nicht viel öfter?
Hier greift die politische Dimension des Ressourcenfluchs. Sie begründet sich in zwei Besonderheiten. Erstens erwachsen einer Gesellschaft Einkünfte aus dem Rohstoffsektor in Form von Renten, also (teilweise) unabhängig von Eigenanstrengungen. Dies lähmt die Eigeninitiative und schwächt die Kontrollinstanzen im Institutionengefüge. Zweitens fließen die Einnahmen vor allem dem Staat zu und werden von ihm verteilt. Die Kontrolle über den Staat wird zu einem „Alles-oder-nichts-Spiel“, wenn außerhalb des öffentlichen Sektors kaum profitable Tätigkeiten möglich sind. Im Ergebnis verfügen rohstoffreiche Länder häufig über schwache und ineffiziente Verwaltungsstrukturen und sind im Durchschnitt auch weniger demokratisch als rohstoffarme Länder mit vergleichbarem Pro-Kopf-Einkommen.
Hinzu kommt: Für manche der oben angesprochenen Probleme gibt es keine allgemeingültige „beste“ Lösung. Wie muss zum Beispiel eine faire Verteilung zwischen den Generationen aussehen? Soll man sie so organisieren, dass die Gesellschaft über ein möglichst gleichbleibendes Einkommen aus Rohstoffen verfügt (der permanent income-Ansatz), oder soll man die unsichere Preisentwicklung durch erhöhtes Sparen zum heutigen Zeitpunkt berücksichtigen (der precautionary savings-Ansatz)? Oder soll man im Gegenteil den Verbrauch heute stärker fördern, weil künftige Generationen vermutlich wohlhabender sein werden als die heutige? Der Ausgleich zwischen den Generationen ist schon in der Theorie kompliziert. In der Praxis kommen noch die politischen Kalküle der Führungseliten hinzu und erschweren die Sache zusätzlich.
Fazit: Rohstoffbasierte Entwicklung ist möglich, bleibt aber auch in der heutigen Zeit eine besondere Herausforderung für Entwicklungsländer. Hieraus ergibt sich auch eine Agenda für die internationale Zusammenarbeit. In den Rohstoffe produzierenden Ländern sollte die friedliche und transparente Regulierung von Konflikten bei der Produktion und Verteilung des Rohstoffreichtums unterstützt werden. Das ist weniger eine Frage persönlicher Glaubwürdigkeit als eine des Aufbaus institutioneller Strukturen für Kontrolle, Öffentlichkeit und Mitsprache.
Derartige Maßnahmen können aber nur greifen, wenn auch auf internationaler Ebene mehr Anstrengungen unternommen werden, Rohstoffmärkte und angegliederte Finanzströme zu regulieren und internationale Rohstoffunternehmen weltweit gültigen Regeln zu unterwerfen. Solange Unternehmen und korrupte Einzelpersonen alle Möglichkeiten haben, dubiose Praktiken zu verschleiern und illegal erzielte Profite zu verschieben, wird auch die bestgemeinte Entwicklungspolitik ins Leere laufen.
Von Dr. Christian von Haldenwang, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)