In a few weeks leaders and experts from around the world will gather at the Rio+20 Summit to explore strategic channels for governments, private sector and global institutions to promote sustainable development. The challenges that need to be overcome have proved to be not so much in terms of availability of technical solutions, but primarily with respect to political will and alignment of interests between stakeholders that are pro and against what the German Advisory Council on Global Change (Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen – WBGU) calls “the great transformation”. Moreover, there is increasing awareness that addressing this goal will not emerge from isolated solutions (from one specific technology, project, or country level strategy). Rather, integrative solutions and cross-regional strategic approaches are necessary. Within this context, concerns on expanding the use of renewable energy sources in the European energy sector are increasingly taking into consideration the existing potential for clean energy production in the Middle East and North Africa (MENA).
One example of such an approach is the German-led initiative DESERTEC aiming to achieve unprecedented energy market integration between MENA and European countries. As such, exports of clean energy from the MENA countries offer the potential of achieving renewable energy and CO2 reduction targets in Europe, driving private sector competitiveness, job creation and could support the transition to low-carbon development in the southern Mediterranean countries.
Yet, the challenges that MENA countries face following the Arab Spring upheavals, bring more complexities to the transformation process. For these countries the need for a sustainable energy transition is essential. Most countries in this region are importers of fossil fuels which, in the context of increasing energy demand, pose significant pressures on national budgets and raise energy security problems. At the same time, high levels of youth unemployment (as high as 25% in Egypt), low technological capabilities, limited engagement in the political and economic transition process, and weak institutions plague the development process in these countries.
The expected inflow of international financial resources geared towards renewable energy projects holds the potential of enabling MENA countries to enhance technological capabilities, catch-up with more advanced economies and support the development of a dynamic private sector. Moreover economic diversification can support a shift away from rent-based economies, crucial for the region.
As such, the challenges of achieving these outcomes lie mostly in the socio-economic and political realm. Among various aspects two distinguish themselves as important and relevant for a long-term integrative energy transition: the need for a new social contract that encompasses primarily a reform of the fossil-fuel subsidy regime, and finding new channels for development cooperation based on strong partnerships and regional integration. Germany, as a core partner of the region, has an important role to play in this respect.
A new social contract
The social contract that prevailed under such neopatrimonial governance regime relied on strategic redistribution of rents as means of political legitimacy. Fossil-fuel subsidies have been the core channel of legitimatizing the political ruling class, benefiting disproportionately middle and upper income population groups (see “The Current Column” of 4 April 2011 and 13 February 2012).
Maintaining the current fossil-fuel subsidy regime is problematic for several reasons, preventing new investment opportunities from arising and delaying the transformation towards sustainability and competitiveness. First, fossil-fuel subsidies have become increasingly costly for the MENA governments. For example, based on conservative estimates Egypt currently spends at least 6% of Gross Domestic Product on fossil-fuel subsidies (approximately 12 billion Euro). Second, government spending on fossil-fuel subsidies reduces the scope for social transfers and employment programmes. Third, fossil-fuel subsidies have encouraged overconsumption contributing also to higher CO2 emissions. Forth, they obstruct the deployment of renewable energy sources, setting electricity prices artificially low, and making it costly for governments to support renewable energy investments at the same time. As fossil fuel prices start to increase, these effects are exacerbated. By postponing action, policy makers are wasting valuable fiscal resources, engaging in regressive policies and missing opportunities for transforming the energy system.
Hence, changing the fossil-fuel subsidy regime, a core element of the existing social contract, is critical for enabling an energy transition in the MENA region and delays future possibilities for energy market integration with Europe, by making large-scale renewable energy projects too costly. While such reform is difficult to implement, the positive experiences of other countries show that a politically and socially acceptable reform is possible if the motivations for reform are transparent and social compensation schemes are put in place.
Cohesive cooperation approach
Recognizing the multi-dimensional importance of renewable energy cooperation with the MENA region, German Federal Ministries have pursued various initiatives in this field. Germany’s energy strategy document explicitly mentions that North Africa has an important role to play for Germany and for Europe more generally. However, defining clear policy priorities and bundling the efforts of various Ministries, implementing agencies, industry, and university initiatives under a “whole-of-government” strategy is needed. Moreover, following Arab Spring uprisings, new opportunities for regional cooperation were created within the North African region in particular. Hence, the energy transition in the region should be viewed as an opportunity for finding new ways of international and inter-regional cooperation rather than top-down transfer of know-how for enhancing technological capabilities. For example, a strategic approach, coordinated among different public and private stakeholders, with strong backing from the Chancellery, as part of the German “Energiewende” is necessary. Such an approach should link high-level policy dialogue on issues of cross-Mediterranean energy transformation with research collaborations, institutional twinning programmes and technical and financial cooperation.
Hence, these two dimensions suggest that solutions to the prevailing energy transition in the North and South of the Mediterranean have to cut across the socio-economic and political spectrum, while also seeking to envision new ways of international cooperation.
By Dr. Georgeta Vidican, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Column
In wenigen Wochen kommen führende Politiker und Experten aus aller Welt zum Rio+20-Gipfel zusammen, um Strategien auszuloten, mit denen Regierungen, Privatwirtschaft und globale Institutionen nachhaltige Entwicklung fördern sollen. Die zu bewältigenden Herausforderungen bestehen nicht so sehr in der Verfügbarkeit technischer Lösungen: Die größeren Stolpersteine sind politischer Wille und ein Interessenabgleich zwischen Befürwortern und Gegnern dessen, was der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) als „Große Transformation“ bezeichnet. Allmählich setzt sich die Erkenntnis durch, dass sich dieses Ziel nicht mit isolierten Lösungen (wie einer speziellen Technik, einer nationalen Strategie oder einem Vorhaben) verwirklichen lässt. Benötigt werden vielmehr ganzheitliche Lösungen und überregionale Strategien. Bei den Planungen für den Ausbau umweltfreundlichen Energieerzeugung in Europa spielen deshalb die technischen Potentiale der erneuerbaren Energien in der MENA-Region (Naher Osten und Nordafrika) eine immer größere Rolle.
Ein Beispiel für solche Konzepte ist die DESERTEC-Initiative unter deutscher Federführung. Ihr Ziel ist eine beispiellose Integration der Energiemärkte von Ländern der MENA-Region und Europas. Der Export sauberer Energie aus MENA-Ländern bietet die Chance, mit erneuerbaren Energieträgern CO2-Reduktionsziele in Europa zu erreichen, die Wettbewerbsfähigkeit der Privatwirtschaft zu steigern, Arbeitsplätze zu schaffen und so den Übergang zu einer kohlenstoffarmen Entwicklung in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums zu fördern (siehe hierzu „Die aktuelle Kolumne“ vom 4. April 2011).
Allerdings wird dieser Wandel durch die Herausforderungen, die der Arabische Frühling den MENA-Ländern gebracht hat, nicht einfacher. Der Umstieg auf nachhaltige Energien ist für sie ein Muss. Die meisten Länder in der Region importieren fossile Energieträger, was angesichts eines steigenden Energiebedarfs nationale Haushalte stark belastet und die Energiesicherheit gefährdet. Gleichzeitig behindern eine hohe Jugendarbeitslosigkeit (in Ägypten bis zu 25 Prozent), wenig technologisches Know-how Fähigkeiten, ein begrenztes Engagement für den politischen und wirtschaftlichen Transformationsprozess und schwache Institutionen die wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder.
Der zu erwartende Zufluss internationaler Finanzmittel für Erneuerbare-Energien-Projekte eröffnet MENA-Ländern die Chance, ihr technologisches Know-how auszubauen, gegenüber weiter fortgeschrittenen Volkswirtschaften aufzuholen und einer dynamischen Privatwirtschaft Auftrieb zu verleihen. Eine wirtschaftliche Diversifizierung würde zudem den für die Region entscheidenden Ausstieg aus rentenökonomischen Strukturen erleichtern.
Die meisten Hürden auf diesem Weg sind sozioökonomischer und politischer Natur. Insbesondere zwei Hindernisse sind unverzichtbar für eine zukunftsfähige ganzheitliche Energiewende: ein neuer Gesellschaftsvertrag, der vor allem das System der Subventionierung fossiler Energieträger reformiert, und neue Kanäle für Entwicklungszusammenarbeit auf Basis belastbarer Partnerschaften und regionaler Integration. Hierbei kommt Deutschland, einem der wichtigsten Partner der Region, eine zentrale Rolle zu.
Ein neuer Gesellschaftsvertrag
Der für die neopatrimonialen Governance-Strukturen in der MENA-Region maßgebliche Gesellschaftsvertrag basierte auf einer strategischen Umverteilung von Renten als Mittel zur Legitimierung von Politik. Das wichtigste Werkzeug, mit dem sich die politisch herrschende Klasse legitimiert hat, waren Subventionen für fossile Energieträger, die Bevölkerungsgruppen mit mittleren und höheren Einkommen unverhältnismäßig stark begünstigen (siehe hierzu „Die aktuelle Kolumne“ vom 13. Februar 2012).
Das jetzige Regime der Subventionierung fossiler Energieträger zu erhalten wäre aus mehreren Gründen problematisch, denn es erschwert die Entwicklung neuer Investitionsmöglichkeiten und verzögert den Übergang zu Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit: Die Subventionierung fossiler Energieträger wird erstens für MENA-Regierungen immer kostspieliger. Ägypten zum Beispiel wendet, vorsichtig geschätzt, aktuell mindestens sechs Prozent seines Bruttoinlandsprodukts dafür auf (rund 12 Mrd. Euro). Die Subventionen verringern zweitens den staatlichen Spielraum für Sozialleistungen und Beschäftigungsprogramme, führen drittens zu übermäßigem Verbrauch und damit auch zu höheren CO2-Emissionen und behindern viertens die Nutzung erneuerbarer Energien, denn sie halten den Strompreis künstlich niedrig und lassen die staatliche Förderung von Investitionen in erneuerbare Energien damit vergleichsweise teurer erscheinen. Steigen die Preise fossiler Brennstoffe, verschärfen sich diese Effekte weiter. Entscheidungsträger, die Maßnahmen hinauszögern, vergeuden wertvolle Steuereinnahmen, betreiben eine regressive Politik und verpassen Chancen, das Energiesystem zu transformieren.
Demzufolge ist der Abbau von Subventionen für fossile Energieträger – Kernelement des derzeitigen Gesellschaftsvertrags – die Voraussetzung für eine Energiewende in der MENA-Region. Ohne diese Maßnahme rückt die Chance auf eine Integration der Energiemärkte Europas und der MENA-Länder in weite Ferne, da groß angelegte Erneuerbare-Energien-Projekte vergleichsweise teuer bleiben. Eine solche Reform ist nicht leicht umzusetzen. Die positiven Erfahrungen anderer Länder aber zeigen, dass eine politisch und sozial verträgliche Reform möglich ist, wenn die Argumente der Reformer transparent gemacht und soziale Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt werden.
Kohäsive Zusammenarbeit
Deutsche Bundesministerien haben eine Reihe von Vorhaben umgesetzt, die der mehrdimensionalen Bedeutung einer Zusammenarbeit mit der MENA-Region im Bereich erneuerbarer Energien Rechnung tragen. In ihrem Energiekonzept weist die Bundesregierung Nordafrika ausdrücklich eine wichtige Rolle zu – für Deutschland und für Europa allgemein. Gleichwohl müssen die politischen Schwerpunkte klar definiert und die Bemühungen der verschiedenen Ministerien, Durchführungsorganisationen, der universitären und der Branchenakteure in einer „whole of government“-Strategie gebündelt werden. Zudem entstanden im Gefolge des Arabischen Frühlings neue Möglichkeiten einer regionalen Zusammenarbeit innerhalb der Region Nordafrika. Die Energiewende sollte dort als Möglichkeit verstanden werden, neue Formen internationaler und interregionaler Zusammenarbeit zu prägen, und nicht nur als Möglichkeit, wichtiges neues Know-how-Transfer in die Region zu holen. Erforderlich ist ein strategischer, mit öffentlichen und privaten Akteuren abgestimmter Ansatz, zum Beispiel mit deutlicher Unterstützung durch das Kanzleramt im Rahmen der deutschen „Energiewende“. Ein solcher Ansatz sollte den politischen Dialog auf höchster Ebene über Fragen einer Energiewende im Mittelmeerraum verknüpfen mit Forschungskooperationen, institutionellen Partnerschaftsprogrammen und mit technischer und finanzieller Zusammenarbeit.
Beide Dimensionen implizieren, dass Lösungen für eine umfassende Energiewende nördlich und südlich des Mittelmeers das gesamte sozioökonomische und politische Spektrum einbeziehen und dabei neue Formen einer internationalen Zusammenarbeit entwickeln müssen.
Von Dr. Georgeta Vidican, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)