On 8 March International Women’s Day will be celebrated. The 100th International Women’s Day last year attracted some media attention, but otherwise little interest has been shown in the subject of gender equality in recent years. It is therefore all the more gratifying to find that the World Bank has for the first time chosen equality between women and men as the theme of its renowned World Development Report (WDR), thus helping to bring this political issue to international attention. Based on in-depth qualitative studies, the latest WDR begins by analysing progress and obstacles on the road to greater gender equality. In numerous developing countries, for example, the gap between women and men is narrowing in many areas of social development, such as schooling. On the other hand, women continue to suffer tremendous inequality in areas of socio-political participation, as in their access to formal employment and to such economic resources as credit and land.
Unlike earlier World Bank publications, the WDR 2012 recognises gender equality as a value in itself. Remarkable in this context are not so much the conclusions drawn by the report, since the trends and tendencies in the heterogeneous development of global gender relations have been disseminated for some years now, during the global reviews of progress towards the Millennium Development Goals (MDGs): more striking is the fact that the World Bank is presenting this complex, multi-faceted analysis – and, in so doing, recognising equal opportunities as a human right.
The World Bank’s gender policy hitherto: “Gender equality as smart economics”
For three development decades the World Bank shaped the objectives of international policy on women and gender with an approach to efficiency that functionalised gender equality and regarded it as no more than a precondition for poverty alleviation through economic growth and a market-oriented increase in productivity. For a long time, then, the World Bank contributed neither conceptually nor in practice to the assertion of women’s rights and failed to meet demands that gender equality be made a development goal in itself.
The World Bank’s Gender Action Plan (GAP; 2007-2010), for instance, explicitly perceived the improvement of women’s capacity for action, i.e. their socio-economic empowerment, as an economic issue, a business case. Underlying the goal of promoting gender equality in partner countries, the emphasis was on increases in growth, which were to be achieved through the better integration of women into the formal economy. The measures taken were entirely consistent with the economic motives of the structural adjustment programmes of the 1980s: efficiency, productivity and growth. What the World Bank overlooked in this context was that social and cultural factors make it difficult for women to play an equal part in social and political life. Moreover, the contribution that women and girls throughout the world make primarily in the informal sector and the unpaid care economy remains unseen.
The World Development Report 2012: conceptual turning point with weaknesses
With the World Development Report 2012, however, the freedom to choose to live an independent life free from deprivation is now recognised as a fundamental human right for both genders. Even though, in presenting the second ground for espousing gender equality, the report continues to instrumentalise it for smart economics, the abandonment of the World Bank’s credo that “general equality is good for economic growth“ is as welcome as it is overdue: after all, the international community had already declared the elimination of gender inequality to be an overriding and separate objective of its programmes in the late 1990s. Yet there is also room for criticism. Thus the WDR analysis focuses, in neo-classical fashion, on households. Here, at the micro level of societal organisation, the World Bank would like to see women enjoying greater decision-making power and freedom of action. In this it subscribes – like all bi- and multilateral development organisations – to the myth of the gender-neutral market and ignores the internationally known feminist analyses of what are in fact the gender-specific effects of macroeconomic market mechanisms. For, owing to the division of labour in society, the raising of interest and tax rates with a view to mobilising domestic financial resources and the privatisation of public services and goods differ widely in the impact they have on the living and working conditions of women and men. The same is true of the reduction of public expenditure and investment and, indeed, of measures taken to liberalise trade.
It remains to be seen whether, despite its shortcomings, the latest World Development Report triggers a process of rethinking at the World Bank, from “equal rights for women as economically efficient beings” to an approach consisting in “strengthening gender equality as a process of social and political change.” Currently, with the WDR itself at serious odds with the Bank’s operational practice, there must be some doubt that the report alone will lead to so fundamental a change in on-the-spot operational activities as an increase in future investment in independent women’s networks and projects rather than the classical micro enterprises run by women.
Here and now: public debate and public financing!
Besides the conceptual quantum leap into the modern age ventured by the World Bank, it is not least the weaknesses of the report that provide an opportunity to revive the debate on gender equality at both international and national level. Since its publication, however, the response to that opportunity has been no more than muted and limited to the gender-conscious community of some international institutions. In Germany not only are the independent voices silent, leaving the field free to right-wing female politicians for a debate on quotas conducted on a very modest scale: since the change of government in 2009 the Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) has similarly refrained from indicating that or how it intends to uphold and apply the principle of its rights-based gender approach. The BMZ’s Gender Action Plan (2009-2012) expires at the end of this year, and it is not clear in what form German development cooperation will take up the gender issue in the future. A further sign of Germany’s waning engagement in the gender equality issue is that that its contribution to the funding of the new UN agency UN Women continues to fall short of international expectations. Yet effective and gender-sensitive multilateral mechanisms that support not only projects in isolation but also programmes of an international scale are vital if the rights of poor women in particular are to be reinforced. For only strong advocacy for the disadvantaged in these independent structures can ensure that such old and new financing instruments as the multilateral health and education funds and the climate change funds are used for gender issues. In the past these financial flows have been used predominantly in what is assumed to be a gender-neutral way.
If the opportunity presented by the World Development Report for reviving the political debate on the assertion of women’s human rights is to be seized, the debate on a sustained policy and sustained financing for gender equality must be conducted now. International Women’s Day on 8 March will be the first occasion for this.
By Dr. Elke Herrfahrdt-Pähle, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) & Dr. Birte Rodenberg, Social Scientist
ColumnAm 8. März wird der Internationale Frauentag begangen. Während dem 100. Weltfrauentag im vergangenen Jahr einige mediale Beachtung zukam, ist es davor und danach in den letzten Jahren um das Thema Geschlechtergerechtigkeit ruhig geworden. Umso mehr ist es deshalb zu begrüßen, dass die Weltbank die Gleichberechtigung der Geschlechter erstmals als Thema ihres prominenten Weltentwicklungsberichts gewählt hat und so dazu beiträgt, dem politischen Anliegen zu internationaler Beachtung zu verhelfen. Auf profunden qualitativen Studien beruhend, analysiert der jüngste World Development Report (WDR) 2012 zunächst Fortschritte und Hindernisse auf dem Weg zu einer größeren Geschlechtergerechtigkeit. So verringert sich die Kluft zwischen Frauen und Männern in vielen Entwicklungsländern in Bereichen sozialer Entwicklung, z. B. bei der Schulbildung. Massive Ungleichheit zu Ungunsten von Frauen hält sich hingegen sehr hartnäckig in den Feldern politisch-gesellschaftlicher Partizipation, z. B. beim Zugang zu formaler Beschäftigung und wirtschaftlichen Ressourcen, wie Krediten oder Land.
Im Unterschied zu früheren Weltbankveröffentlichungen wird erstmalig die Gleichberechtigung der Geschlechter als ein Wert an sich anerkannt. Bemerkenswert sind dabei nicht so sehr die Ergebnisse des Berichts als solche; denn die Trends und Tendenzen dieser heterogenen Entwicklung der globalen Geschlechterverhältnisse werden bereits seit einigen Jahren im Rahmen der globalen Überprüfung der Millenniumsentwicklungsziele (MDGs) verbreitet. Markant ist vielmehr die Tatsache, dass es ausgerechnet die Weltbank ist, die diese komplexe, faktenreiche Argumentation führt – und das unter Anerkennung der Chancengleichheit als Menschenrecht.
Die bisherige Geschlechterpolitik der Weltbank: „Gender equality as smart economics“
Über drei Entwicklungsdekaden hat die Weltbank die Programmatik der internationalen Frauen- und Geschlechterpolitik durch einen Effizienzansatz geprägt, der Geschlechtergleichheit funktionalisierte und lediglich als Voraussetzung für Armutsbekämpfung durch Wirtschaftswachstum und marktorientierte Produktivitätssteigerung sah. Damit hat die Weltbank lange Zeit weder konzeptionell noch in der Praxis zur Durchsetzung von Frauenrechten beigetragen und frauenpolitischen Forderungen, Geschlechtergerechtigkeit als Entwicklungsziel an sich zu verankern, den Boden entzogen.
So machte der Gender-Aktionsplan (GAP; 2007–2010) der Weltbank die größere Handlungsfähigkeit von Frauen, d. h. ihr sozio-ökonomisches Empowerment, explizit zu einer Frage der Wirtschaftlichkeit, zum business case. Hinter dem Ziel, die Gleichstellung der Geschlechter in den Partnerländern zu fördern, lag der Fokus auf Wachstumssteigerungen, die durch eine bessere Integration von Frauen in die formale Wirtschaft erreicht werden sollten. Dabei knüpften die Maßnahmen nahtlos an die wirtschaftlichen Motive der in den 1980er Jahren verfolgten Strukturanpassungsprogramme an, nämlich Effizienz, Produktivität und Wachstum. Dabei verkennt die Weltbank, dass soziale und kulturelle Faktoren es Frauen erschweren, gleichberechtigt am sozialen und politischen Leben teilzunehmen. Zudem bleibt der Beitrag, den Frauen und Mädchen weltweit vor allem im informellen Sektor und durch ihre unbezahlte Fürsorgearbeit (care economy) leisten, unsichtbar.
Der Weltentwicklungsbericht 2012: Konzeptioneller Wendepunkt mit Schwächen
Nun wird jedoch mit dem Weltentwicklungsbericht 2012 die Wahlfreiheit, ein eigenständiges Leben frei von Entbehrungen zu führen, als grundlegendes Menschenrecht für beide Geschlechter anerkannt. Auch wenn der Bericht in einem zweiten Begründungsschritt an der instrumentalisierenden Funktion der Geschlechtergleichheit für kluges Wirtschaften (smart economics) festhält, ist die Abkehr vom Credo der Weltbank: „Gleichberechtigung ist gut für Wirtschaftswachstum“ ebenso zu begrüßen wie überfällig: Immerhin hatte die internationale Gemeinschaft bereits Ende der 1990er Jahre die Beseitigung der Geschlechterungleichheit zu einem übergeordneten und eigenständigen Ziel ihrer Programme erklärt. Doch es gibt auch Kritikwürdiges: So konzentriert sich die Analyse des WDR in neoklassischer Manier auf die Haushalte. Hier, auf der Mikroebene gesellschaftlicher Organisation, möchte die Weltbank die Entscheidungsmacht und Handlungsspielräume von Frauen vergrößern. Dabei hängt man – wie in allen bi- und multilateralen Entwicklungsorganisationen – dem Mythos des geschlechtsneutralen Marktes an und ignoriert die international bekannten feministischen Analysen zu den tatsächlich geschlechtsspezifischen Auswirkungen makroökonomischer Marktmechanismen. Denn bedingt durch die gesellschaftliche Arbeitsteilung wirken die Anhebung der Zins- und Steuersätze zur Mobilisierung heimischer Finanzressourcen sowie die Privatisierung öffentlicher Dienste und Güter höchst unterschiedlich auf die Lebens- und Arbeitssituation von Frauen und Männern. Gleiches gilt für die Kürzung öffentlicher Ausgaben und Investitionen, aber auch für Handelsliberalisierungen.
Noch ist nicht absehbar, ob der jüngste Weltentwicklungsbericht trotz der genannten Defizite in der Weltbank einen Prozess des Umdenkens einleitet: Von einer “Gleichberechtigung der Frauen als ökonomisch effizient“ hin zu einem Ansatz der “Stärkung von Geschlechtergerechtigkeit als Prozess sozialen und politischen Wandels“. Bisher steht der WDR selbst noch in einem starken Widerspruch zur operationalen Praxis der Bank, so dass es eher zweifelhaft ist, ob der Bericht allein zu einer grundlegenden Wende im operationalen Geschäft vor Ort führen wird, und beispielsweise zukünftig stärker in unabhängige Frauennetzwerke und -projekte anstatt in klassische Mikrounternehmen von Frauen investieren wird.
Hier und jetzt: öffentliche Debatte und öffentliche Finanzierung!
Neben dem konzeptionellen Quantensprung in die Moderne, den die Weltbank wagt, stellen nicht zuletzt auch die Schwächen im Bericht eine Chance dar, die Debatte um Geschlechtergerechtigkeit international wie national wiederzubeleben. Allerdings wurde diese Möglichkeit seit seiner Veröffentlichung nur verhalten und nur innerhalb der genderbewussten Community weniger internationaler Institutionen genutzt. In Deutschland schweigen nicht nur die unabhängigen Stimmen und überlassen Unionspolitikerinnen das Feld für eine klein-klein geführte Quotendebatte; auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) hat seit dem Regierungswechsel 2009 auf Signale verzichtet, dass und wie es den Grundsatz eines menschenrechtsbasierten Genderansatzes fortschreiben und umsetzen will. Der Gender-Aktionsplan (2009–2012) des BMZ läuft Ende dieses Jahres aus, und es ist nicht erkennbar, in welcher Form die deutsche Entwicklungszusammenarbeit das Gender-Thema künftig verankern wird. Ein weiteres Indiz für das Nachlassen des deutschen Engagements in Sachen Geschlechtergerechtigkeit ist, dass Deutschland bei der Finanzierung der neuen UN-Organisation UN WOMEN weiterhin hinter den internationalen Erwartungen zurückbleibt. Dabei sind effektive und geschlechtersensible multilaterale Mechanismen, die nicht nur vereinzelt Projekte, sondern international angelegte Programme unterstützen, unabdingbar für die Stärkung von Rechten vor allem armer Frauen. Denn nur über eine starke Anwaltschaft für Benachteiligte in diesen unabhängigen Strukturen kann dafür gesorgt werden, dass alte und neue Finanzierungsinstrumente, wie z. B. die multilateralen Gesundheits- und Bildungsfonds, aber auch Klimaanpassungsfonds, für Gender-Anliegen genutzt werden. Bislang werden diese Geldflüsse hingegen überwiegend vermeintlich geschlechtsneutral eingesetzt.
Wenn die Chance genutzt werden soll, die der Weltentwicklungsbericht für die Belebung der politischen Debatte zur Durchsetzung von Frauen-Menschenrechten bietet, muss die Diskussion um eine nachhaltige Politik und Finanzierung für Chancengleichheit jetzt geführt werden. Der Internationale Frauentag am 8. März bietet hierzu eine erste Gelegenheit.
Von Dr. Elke Herrfahrdt-Pähle, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) & Dr. Birte Rodenberg, Sozialwissenschaftlerin