DIE: Column "Two-Speed Aid Effectiveness"

    With the “Paris Declaration”, the donor and partner countries in the year 2005 created a milestone in greater aid effectiveness. After the summit of 2008 in Accra, another high-ranking follow-up meeting took place from 29 November to 1 December 2011 in the South Korean city of Busan, at which new agreements for better aid effectiveness was discussed. The German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) commented on important topics of the conference in a four-part series including this evaluation of the conference’s results.

    The Busan Summit (29. November to 1. December), which was nearly shipwrecked by China’s interim refusal to sign the final declaration, had to resolve a basic dilemma. The first challenge was that of maintaining the momentum of the effectiveness (i.e. aid effectiveness) agenda of past years. Both of the preceding high-level meetings for more effective aid in Paris (2005) and Accra (2008) were in fact able to adduce results consisting in mutual and above all concretely verifiable obligations of the aid partners. However, especially the donors are still struggling to meet the commitments made, for instance when it comes to yielding full responsibility for programme implementation to the partner side.

    The second challenge consisted in getting new actors involved, because what is true of development policies is also recognizable regarding other international topics: the framework conditions change with racing speed, and in some cases so quickly that the political actors can no longer react appropriately. With respect to aid, these changes consist not least in the fact that many new donors, like the economically successful Asian states and private foundations (like the Bill and Melinda Gates Foundation), are gaining in importance, so that those in the ‘traditional’ group of OECD donors carry palpably less weight – not least from a financial point of view. For quite understandable reasons, on the other hand, these new actors do not wish simply to tag along with obligations and procedures which – from their point of view – are dominated by the Western donors. Accordingly, the issue in Busan was to effectively integrate these new actors and relationships into a viable aid effectiveness agenda for the future.

    In the language commonly used in European integration politics, this double target might be paraphrased as a dilemma between ” deepening” and “enlarging”. What could the Busan Summit achieve against this backdrop? Is there any innovation that will still be relevant two or five years from now? The results are univocal in one respect above all: they can be interpreted as the draft of a new international aid architecture. This draft is based less on a self-contained plan showing what a future structure might look like; rather, it offers reference points for conducting debates about a more effective form of aid in future. It is becoming clear that there will be “two speeds” in future: the group of donors, which will continue to adhere closely to the obligations assumed in Paris and Accra and wishes to implement and advance the existing agenda for more effective aid with passionate commitment, would then be the “fast group” – including donors such as the UK, which was for long the model pupil, even though it has more recently lost a good deal of headway and lustre.. Individual statements of the Busan Declaration already refer only to such partners to the agreement that have already been involved in the past.

    In contrast to this, the second group of donors feels itself obligated not at all or only in part to the previous and new pledges. This can have various reasons. So-called new donors like Brazil, India and China can with some justification claim for themselves that the EZ discussion forums reflect the old “North-South structures” and that efforts at modernisation to date have not been all too convincing. Possibly to be added in practice to this second group, however, are donors – for example France, the US and Japan – who to date have been reluctant to join the aid effectiveness agenda of Paris and Accra.

    How are the Busan results to be evaluated against this background?

    The optimistic view…

    On the positive side, the results of the Busan Summit can be interpreted as meaning that the actors involved there succeeded with the concluding document in sketching a new, broader framework for a development partnership which integrates the new actors and new cooperation relationships without releasing the “traditional” signatories of the Paris/Accra agenda from the obligations already incurred by them. In this sense, the signatories explicitly declare their allegiance to a continued implementation of the respective individual obligations. At the same time, the concluding document of Busan formulates a number of new, “softer” principles which also allow the new actors to join in the consensus. Thus a pragmatic but important first step is taken towards bringing these actors on board and integrating them into an on-going effectiveness agenda. This is incumbent on the new actors of the South, but also on governments in industrially developed countries which to date have behaved with reserve towards the Paris/Accra agenda or have at least shown a desire, after changes of government in Europe in recent years, to keep their distance at least politically from the obligations of their predecessors.

    The sceptical view…

    The transition from a concept for a more effective form of aid to the concept of a broad-based development effectiveness bears the scent of the Busan Declaration. The parties to the agreement are aware that aid can naturally represent only a small part of the efforts at sustained development in the partner countries. It therefore follows that other political bodies and approaches as well must be oriented in such a way that they achieve the maximum possible benefit for development. This thought is as simple as it is true. Nevertheless, it cannot yet be said with certainty that this represents progress. It has become evident regarding the previous obligations of Paris and Accra that although good and verifiable agreements were reached there, these have been implemented only inadequately. But does it therefore make sense in this situation in the interest of a broadly-designed new global partnership to lighten the pressure on the donors for taking care of their unfinished homework?

    Whether in the final analysis the optimistic or the sceptical view is more accurate regarding the results of Busan depends first and foremost on the further steps – not least on the concrete implementation agreements which are to be submitted by mid-2012. For although Busan at this point is indeed only a model for a new aid architecture, it still remains devoid of clear course settings. A true link between the two central aims of “deepening” and “enlarging” the effectiveness agenda has thus still not been reached.

    You might also be interested in the following “Current Columns”:

    By Dr. Stephan Klingebiel and Stefan Leiderer, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

    ColumnMit der „Erklärung von Paris“ schufen Geber und Partnerländer 2005 einen Meilenstein für wirksamere Entwicklungszusammenarbeit (aid effectiveness). Nach dem Gipfel 2008 in Accra fand vom 29.11.–01.12.2011 ein weiteres hochrangiges Folgetreffen im südkoreanischen Busan statt, bei dem es um neue Vereinbarungen für eine bessere Entwicklungszusammenarbeit ging. Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) hat in einer vierteiligen Reihe wichtige Themen der Konferenz vorab diskutiert und anschließend die Konferenzergebnisse bewertet, siehe unten.

    Der Gipfel von Busan (29.11.-01.12.2011), der an der zwischenzeitlichen Weigerung Chinas, die Abschlusserklärung zu unterzeichnen, beinahe gescheitert wäre, hatte ein grundsätzliches Dilemma zu lösen. Die erste Herausforderung bestand darin, das Momentum für die Wirksamkeits-(bzw. aid effectiveness) Agenda der vergangenen Jahre aufrecht zu erhalten. Die beiden vorangegangenen hochrangigen Treffen für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit (EZ) in Paris (2005) und Accra (2008) konnten tatsächlich Ergebnisse vorweisen, die in gegenseitigen und vor allem konkret nachprüfbaren Verpflichtungen der EZ-Partner bestanden. Bei der Umsetzung der Verpflichtungen tun sich aber vor allem die Geber schwer, etwa wenn es darum geht, dass die Partnerländer selbst und nicht die Geberagenturen für die Durchführung zuständig sein sollen.

    Die zweite Herausforderung bestand in der Einbeziehung neuer Akteure. Denn für die Entwicklungspolitik gilt, was auch für andere internationale Themen festzustellen ist: Die Rahmenbedingungen verändern sich rasant schnell, eventuell schneller als die politischen Akteure angemessen reagieren können. Für die EZ bestehen diese Veränderungen nicht zuletzt darin, dass viele neue Geber wie die wirtschaftlich erfolgreichen asiatischen Staaten und private Stiftungen (etwa die Bill und Melinda Gates Stiftung) an Bedeutung gewinnen und auch in finanzieller Hinsicht das Gewicht der alten OECD-Gebergruppe mittlerweile spürbar schrumpfen lassen. Die neuen Akteure wollen sich aus durchaus nachvollziehbaren Gründen allerdings den – aus ihrer Sicht von westlichen Gebern dominierten – Verpflichtungen und Prozeduren nicht einfach anschließen. Dementsprechend galt es in Busan, diese neuen Akteure und Beziehungen effektiv in eine zukunftsfähige Wirksamkeitsagenda einzubinden.

    Im Sprachgebrauch der europäischen Integrationspolitik ließe sich diese zweifache Zielsetzung als Dilemma zwischen „Vertiefung“ und „Erweiterung“ umschreiben. Was konnte vor diesem Hintergrund das Busan-Treffen erreichen? Gibt es einen Neuigkeitswert, über den sich noch in zwei oder fünf Jahren berichten lässt? Die Ergebnisse sind vor allem eines: Sie lassen sich als Entwurf einer neuen internationalen EZ-Architektur interpretieren. Dieser Entwurf basiert weniger auf einem in sich geschlossenen Plan, wie eine künftige Struktur aussehen könnte, sondern bietet Anhaltspunkte, wie künftig Debatten über eine wirksamere EZ zu führen sind. Es zeichnet sich ab, dass es künftig „zwei Geschwindigkeiten“ geben wird. Die Gruppe der Geber, die sich weiterhin eng an die Verpflichtungen von Paris und Accra halten und die bisherige Agenda für eine wirksamere Hilfe mit hohem Engagement umsetzen und weiter voran bringen möchte, wäre dann die „schnelle Gruppe“ – als Vorreiter für dieses schnelle Tempo zählt Großbritannien, wenn auch der einstige EZ-Musterschüler in den letzten Jahren an Tempo und Glanz verloren hat. Einzelne Aussagen der Busan-Erklärung beziehen sich bereits nur noch auf solche Vertragspartner, die bereits in der Vergangenheit mitgewirkt haben.

    Die zweite Gruppe von Gebern fühlt sich demgegenüber nicht oder nur teilweise an die bisherigen und neuen Zusagen gebunden. Dies kann verschiedene Gründe haben. So genannte neue Geber wie Brasilien, Indien und China können mit einigem Recht für sich in Anspruch nehmen, dass die EZ-Diskussionsforen die alten „Nord-Süd-Strukturen“ reflektieren und bisherige

    Modernisierungsbemühungen nicht allzu überzeugend sind. Zu dieser zweiten Gruppe könnten aber in der Praxis auch solche Geber – etwa Frankreich, die USA und Japan – hinzukommen, die sich mit der Umsetzung der bisherigen aid effectiveness-Agenda bislang schwer getan haben.

    Wie sind vor diesem Hintergrund die Ergebnisse von Busan einzuschätzen?

    Die optimistische Sichtweise…

    Positiv gewendet kann man die Ergebnisse des Gipfels von Busan dahingehend interpretieren, dass es den beteiligten Akteuren gelungen ist, mit dem Abschlussdokument eine neue breitere Entwicklungspartnerschaft zu skizzieren, die die neuen Akteure und neue Kooperationsbeziehungen einbezieht, ohne die „traditionellen“ Unterzeichner der Paris/Accra-Agenda aus ihren bereits eingegangenen Verpflichtungen zu entlassen. So bekennen sich die Unterzeichner explizit zur weiteren Umsetzung der jeweiligen Selbstverpflichtungen. Gleichzeitig formuliert das Abschlussdokument von Busan eine Reihe neuer „weicherer“ Prinzipien, die es auch den neuen Akteuren gestattet, sich dem Konsens anzuschließen. Somit ist ein pragmatischer, aber wichtiger erster Schritt getan, diese Akteure mit „an Bord“ zu nehmen und in eine weiterführende Wirksamkeits-Agenda einzubinden. Das gilt für die neuen Akteure des Südens, aber auch für die Regierungen in den Industrieländern, die sich bislang zurückhaltend zur Paris/Accra-Agenda verhalten haben oder die sich nach Regierungswechseln in Europa in den letzten Jahren zumindest politisch von den Verpflichtungen ihrer Vorgänger abgrenzen wollen.

    Die skeptische Sichtweise…

    Der Übergang vom Konzept einer effektiveren Hilfe zum Konzept einer breit angelegten Entwicklungsorientierung (development effectiveness) ist die Duftmarke der Busan-Erklärung. Den Vertragsparteien ist bewusst, dass Hilfe natürlich nur einen kleinen Teil der Bemühungen um nachhaltige Entwicklung in den Partnerländern darstellen kann. Daher müssen folgerichtig auch andere Politiken und Ansätze daran ausgerichtet werden, dass sie den größtmöglichen Nutzen für Entwicklung erzielen. Dieser Gedanke ist so einfach wie richtig. Gleichwohl lässt sich noch nicht mit Bestimmtheit sagen, dass dies einen Fortschritt verspricht. Für die vorangegangenen Verpflichtungen von Paris und Accra hat sich gezeigt, dass dort zwar gute und überprüfbare Vereinbarungen getroffen wurden, diese jedoch nur unzureichend umgesetzt werden. Aber ist es in dieser Situation dann sinnvoll, im Interesse einer breiter angelegten neuen globalen Partnerschaft, den Druck von den Gebern zu nehmen, ihre ungemachten Hausaufgaben zu erledigen?

    Ob nun die optimistische oder die skeptische Sicht auf die Ergebnisse von Busan zutreffender ist, hängt in erster Linie von den weiteren Schritten ab – nicht zuletzt von den bis Mitte 2012 zu liefernden konkreten Umsetzungsvereinbarungen. Denn Busan ist zunächst lediglich ein Modell für eine neue Hilfe-Architektur, aber bislang ohne klare Weichenstellungen. Eine wirkliche Verknüpfung der beiden zentralen Anliegen – „Vertiefung“ und „Erweiterung“ – ist damit noch nicht erreicht.

    Die weiteren „Aktuellen Kolumnen“ zum Busan-Gipfel:

    Von Dr. Stephan Klingebiel und Stefan Leiderer, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

    Kolumne