The approval of the second EU-Commission of José Manuel Barroso by the European Parliament on 9 February 2010 should prove a defining moment for European development policy. The Lisbon Treaty changes the institutional setting for the external relations of the European Union (EU) and while intra-EU horse-trading over policy responsibilities and budgets is ongoing, it is likely that development will play a more prominent role.
Nevertheless, the Treaty was never about to unite trade, development, humanitarian aid and foreign policy into one institution. Nor has it changed the fact that the EU can only act forcefully and coherently when member states’ political will and development imperatives concur. Even so, the trend towards integration of EU external policies is real and the Treaty continues this process. Progress will not be smooth or uniform and although the transition period may be difficult, the Barroso II Commission will have the opportunity to demonstrate the added value of deeper coordination to member governments and citizens.
Raising expectations
From a development perspective, EU external policy reforms have been eagerly anticipated on at least two grounds.
First, there is a growing realisation in Brussels and member state capitals that development policy is central to EU external action and ranks alongside other areas such as security and trade. The notion that development, long considered ”low politics”, can complement harder foreign policy tools is hardly new, but the ring-fencing of the EU development budget has been a double-edged sword that safeguarded development spending but also kept other instruments from being used for poverty eradication. Some commentators have argued that development policy risks subordination to narrower political and security interests, while others expect that the more external policies are harmonised, the more prominence development will have. The jury is still out as to which of these views will prevail.
The second promising move is the Lisbon Treaty’s creation of an explicit institutional link between the various Commissioners with external relations responsibilities, the European Council, and individual member states. The new post of High Representative of the Union for Foreign and Security Policy has three main tasks: (1) to conduct the common foreign and security policy (CFSP) and common security and defence policy (CSDP), (2) to conduct the Union’s external relations, and (3) to ensure consistency with other external policies, especially development, enlargement and trade. The intention is to strengthen coherence and efficiency by centralising strategic planning and oversight.
The “gang of five”
There are signs that the first post-Lisbon Commission will deepen policy coherence for development, not least due to the qualities of five key Commissioners. At the European Parliament hearings, all stressed the importance of consistency in EU policies and the need to work closely with High Representative Baroness Catherine Ashton and the new European External Action Service.
Both Ashton and EU Trade Commissioner Karel de Gucht bring experience with development issues to their portfolios. In her former capacity as EU Trade Commissioner, Ashton dealt ably with the thorny Economic Partnership Agreements negotiations, which aim to establish development-oriented free trade arrangements with some of the world’s poorest countries. De Gucht spent some months as EU Development Commissioner in 2009, and is a former Member of the European Parliament and member of the ACP-EU Joint Parliamentary Assembly. At his hearing he promised to facilitate the Parliament’s greater trade policy role foreseen in the Lisbon Treaty.
New EU Development Commissioner Andris Piebalgs gave a strong performance at his hearing. Former EU Energy Commissioner Piebalgs is widely respected, an attribute that bodes well for development policy coordination. He will represent the Commission on the Foreign Affairs Council, a role which he may be able to use to keep development policy at the core of the EU’s external action.
The humanitarian assistance portfolio was allocated to Kristalina Georgieva following her Bulgarian colleague Rumania Jeleva’s unsuccessful Parliamentary hearing. The former Vice President of the World Bank has the opportunity to raise the EU’s emergency response profile, although the dividing lines between her role and that of Piebalgs are as yet unclear.
The major addition to EU Commissioner for Enlargement Štefan Füle’s portfolio is likely to be the European neighbourhood policy. While the decision to separate the neighbourhood from other developing regions has raised eyebrows, Füle promised the Parliament that he would work to foster development based on economic and political reform in neighbouring countries.
Grounds for cautious optimism
The Barroso II Commission reflects the reality that in the EU, policy coherence must emerge from a multi-actor decision-making system in which nobody wants to risk exclusion where core interests are at stake. The allocation of portfolios indicates that the need for coherence is to be balanced by a desire to prevent any one Commissioner or the entire College becoming too powerful. Responsibilities are simultaneously diffused and overlapping and there is potential for turf wars.
EU High Representative Ashton’s small high-level working group is working closely with key member governments on the institutional configurations of post-Lisbon EU foreign policy. Discussions are reportedly difficult and a compromise on finalising the division of labour, personnel and policy responsibilities will take time, not least regarding the European External Action Service. Nothing will be decided until everything is decided – the working group’s report due in April is unlikely to contain more than a broad outline and detailed blueprints are not expected before the European Council meets in June. The world will not wait too long for Europe to get its act together. US President Obama’s decision to cancel his attendance at the EU-US summit planned by the Spanish presidency for May is a signal that should concentrate minds.
By Dr. Mark Furness and Davina Makhan, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
ColumnDie Bestätigung der zweiten EU-Kommission unter José Manuel Barroso durch das Europäische Parlament am 9. Februar 2010 könnte sich als ein bestimmender Moment für die europäische Entwicklungspolitik erweisen. Der Vertrag von Lissabon verändert die institutionellen Voraussetzungen für die Außenbeziehungen der Europäischen Union (EU). Auch wenn der Kuhhandel über politische Zuständigkeiten und Budgets noch weitergeht, ist es wahrscheinlich, dass Entwicklung künftig eine prominentere Rolle spielen wird.
Zwar ging es in dem Vertrag niemals darum, Handel, Entwicklung, humanitäre Hilfe und Außenpolitik in einer Institution zu vereinen. Auch hat er nichts an der Tatsache verändert, dass die EU nur dann schlagkräftig und kohärent handeln kann, wenn der politische Wille und die Entwicklungsimperative der Mitgliedsstaaten übereinstimmen. Trotzdem ist der Trend zu einer Integration der Außenpolitik der EU real und der Vertrag setzt diesen Prozess fort. Fortschritt wird sich nicht reibungslos und gleichmäßig einstellen. Aber auch wenn die Übergangszeit schwierig sein mag, wird die Barroso II Kommission Gelegenheit haben, Mitgliedsregierungen und Bürgern den Mehrwert einer vertieften Koordination zu demonstrieren.
Steigende Erwartungen
Aus entwicklungspolitischer Perspektive werden die Reformen zur EU-Außenpolitik aus mindestens zwei Gründen willkommen geheißen.
Erstens wächst in Brüssel und in den Mitgliedsstaaten die Einsicht, dass Entwicklungspolitik für das Außenhandeln der EU zentral und ebenso wichtig ist, wie etwa die Bereiche Sicherheit und Handel. Die Einsicht, dass Entwicklungspolitik, lange Zeit als „weiche Politik“ betrachtet, härtere außenpolitische Instrumente ergänzen kann, ist kaum neu. Doch die Festschreibung des EU-Entwicklungsbudgets war ein zweischneidiges Schwert, welches zwar die Entwicklungsausgaben absicherte, aber auch verhinderte, dass andere Instrumente für die Armutsbekämpfung eingesetzt wurden. Einige Kommentatoren befürchten, dass Entwicklungspolitik Gefahr läuft, engeren politischen und Sicherheitsinteressen untergeordnet zu werden, während andere erwarten, dass Entwicklungspolitik eine umso prominentere Rolle spielen wird, je stärker die nach außen gerichteten Politiken harmonisiert werden. Es ist noch nicht entschieden, welche dieser Ansichten Recht behalten wird.
Die zweite vielversprechende Neuerung ist die Schaffung einer expliziten institutionellen Verknüpfung zwischen den verschiedenen Kommissaren mit Verantwortung für Auswärtiges, dem Europäischen Rat und den einzelnen Mitgliedsstaaten durch den Vertrag von Lissabon. Der neue Posten des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik hat drei Hauptaufgaben: (1.) eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und eine Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) zu betreiben, (2.) die Außenbeziehungen der Union zu unterhalten sowie (3.) die Widerspruchsfreiheit mit anderen nach außen gerichteten Politiken sicherzustellen, insbesondere bei Entwicklung, Erweiterung und Handel. Die Absicht ist Kohärenz und Effizienz zu stärken, indem die strategische Planung und Aufsicht zentralisiert wird.
Die „Fünferbande“
Es gibt Anzeichen, dass die Post-Lissabon Kommission die Politikkohärenz im Sinne von Entwicklung vertiefen wird, nicht zuletzt aufgrund der Eigenschaften der fünf Schlüssel-Kommissare. Bei den parlamentarischen Anhörungen haben alle die Bedeutung von Widerspruchsfreiheit in den EU-Politiken und die Notwendigkeit betont, mit der Hohen Repräsentantin Baroness Catherine Ashton und dem neuen Europäischen Auswärtigen Dienst eng zusammenzuarbeiten.
Sowohl Ashton als auch der EU-Handelskommissar Karel de Gucht bringen für ihre Ressorts Erfahrungen in Entwicklungsfragen mit. In ihrer früheren Eigenschaft als EU-Handelskommissarin hat Ashton in den dornigen Verhandlungen um Wirtschafts-Partnerschaftsabkommen, die auf den Abschluss von entwicklungsorientierten Handelsabkommen mit einigen der ärmsten Länder der Welt zielen, Geschick bewiesen. De Gucht war 2009 einige Monate EU-Entwicklungskommissar und früher Mitglied des Europäischen Parlaments sowie Mitglied der Paritätischen Parlamentarischen Versammlung AKP-EU. Bei seiner Anhörung versprach er, die im Vertrag von Lissabon vorgesehene größere Rolle des Parlaments bei der Handelspolitik zu unterstützen.
Der neue EU-Entwicklungskommissar Andris Pieblags hatte bei seiner Anhörung einen starken Auftritt. Der frühere EU-Energiekommissar Piebalgs genießt großen Respekt, ein Umstand, der für die Koordinierung der Entwicklungspolitik Gutes verheißt. Er wird die Kommission im Rat für Auswärtige Beziehungen repräsentieren und könnte in dieser Rolle Entwicklungspolitik im Zentrum des EU-Außenhandelns halten.
Das Ressort für humanitäre Hilfe ging nach der erfolglosen parlamentarischen Anhörung ihrer Kollegin Rumania Jelava an Kristalina Georgieva. Die frühere Vizepräsidentin der Weltbank wird Gelegenheit haben, das Profil der EU-Notfallhilfe zu schärfen, obschon die Trennlinien zwischen ihrer Rolle und der von Piebalgs noch unklar sind.
Die wesentliche Zugabe zum Ressort von EU-Erweiterungskommissar Štefan Füle wird die Europäische Nachbarschaftspolitik sein. Während die Entscheidung, die „Nachbarschaft“ von anderen Entwicklungsregionen zu trennen, einiges Erstaunen hervorrief, versprach Füle dem Parlament, er werde daran arbeiten, eine auf wirtschaftlichen und politischen Reformen gründende Entwicklung in den Nachbarländern zu fördern.
Gründe für vorsichtigen Optimismus
Die Barroso II Kommission spiegelt die Realität, dass in der EU Politikkohärenz aus einem Multi-Akteurs-Entscheidungssystem hervorgehen muss, in dem niemand seinen Ausschluss riskieren will, wenn es um zentrale Interessen geht. Die Verteilung der Ressorts zeigt, dass die Notwendigkeit von Kohärenz mit dem Wunsch ausbalanciert werden muss, keinen Kommissar oder das gesamte Kollegium zu mächtig werden zu lassen. Die Verantwortlichkeiten sind gleichzeitig unscharf und überlappend, was Potenzial für Revierkämpfe birgt.
Die hochrangige Arbeitsgruppe der Hohen Repräsentantin der EU arbeitet eng mit wichtigen Mitgliedsregierungen über die institutionelle Ausgestaltung der EU-Außenpolitik nach Lissabon zusammen. Die Diskussionen sind Berichten zufolge schwierig. Ein Kompromiss, der Arbeitsteilung, Personalfragen und politische Verantwortlichkeiten letztlich regelt, wird Zeit in Anspruch nehmen, nicht zuletzt in Hinblick auf den Europäischen Auswärtigen Dienst. Nichts wird entschieden sein, bevor alles entschieden ist – der im April vorzulegende Bericht der Arbeitsgruppe wird wahrscheinlich nur eine grobe Skizze enthalten. Detaillierte Entwürfe werden nicht vor dem Treffen des Europäischen Rates im Juni erwartet. Die Welt wird nicht allzu lange warten, dass Europa zusammenfindet und gemeinsam handelt. US-Präsident Obamas Entscheidung, seine Teilnahme an dem von der spanischen Präsidentschaft für Mai geplanten EU-USA-Gipfel abzusagen, sollte als Zeichen verstanden werden, sich zusammenzuraufen.
Von Dr. Mark Furness und Davina Makhan, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).