There are over 65 million refugees and internally displaced persons worldwide. This was the backdrop against which the UN held a summit last Monday addressing major refugee and migrant flows. In the New York Declaration for Refugees and Migrants, the UN member states have committed themselves to doing more to support states which are taking in a particularly high number of refugees, to better protecting the rights of refugees and migrants, and to improving integration measures. And yet it is quite apparent that this commitment is non-legally binding. Consequently, a considerable number of critics view the meeting as little more than a summit of heat-warming words and declarations of intent that will have no impact whatsoever.
Nonetheless, the summit also marks the starting point of two processes, one on displacement and one on migration, which are expected to give rise to two corresponding agreements in the next two years. It is extremely important that these agreements form a real international framework for tackling refugee crises more effectively and fairly, and for making international migration more equitable. At present, there are no global regulations for managing migration, while the regulations for refugees are not working.
The Geneva Refugee Convention is one of the United Nations’ oldest accomplishments. Given the millions of refugees and displaced persons in Europe at the time, the international community agreed in 1951 on binding rules for dealing with individuals displaced for political reasons. But even back then, the global refugee protection mechanism that was established was unable to respond to the major people movements resulting from war and conflict, such as that which came in the wake of the Partition of India in 1947.
The major increase in refugee numbers in recent years has made these weaknesses particularly apparent. The burden of taking in refugees is very inequitably distributed. A handful of mainly poor countries, such as Jordan, Pakistan and Ethiopia, have taken in more than half of the 21 million or so international refugees worldwide. Most of these individuals have been living outside their countries of origin for years.
The situation is made all the more bitter by the fact that the vast majority of states reject lasting solutions which would significantly improve the living situation and prospects of refugees. Refugees are often denied the opportunity of legally integrating into society. Resettlement efforts are negligible: fewer than 5,000 of the 160,000 refugees set to be resettled within the EU in 2015 to relieve pressure on Italy and Greece in particular have actually been redistributed. Additionally, the support provided to refugees in the main host countries is characterised by chronic resource scarcity, strong competition between UN organisations, a lack of involvement of local organisations, and inadequate links with development cooperation measures.
And the situation is even more difficult for the 180 million or so international migrants who have not fled their countries as refugees to escape threats or violence, but who rather are looking for fresh prospects for themselves or working to create prospects for their relatives back home, for example, by means of remittances. Unlike the refugee protection mechanism and indeed many other international issues such as the global climate, world trade and international mail transport, there is no global framework agreement for managing migration between states. Global migration governance is a patchwork of regional accords and the mandates of various international organisations which only partially touch upon the issue of migration. Even though perceptions of migration have changed over the past 20 years and the issue is now viewed as essentially positive and as an opportunity for development, many international migrants live under precarious social, economic and legal conditions. Past attempts to establish minimum legal requirements constantly failed in the face of opposition from industrialised nations in particular. The situation is being further intensified by the increase in xenophobia and racism observed recently in many countries.
But some small initial steps are being taken towards improving global governance of displacement and migration. The United Nations admitted the International Organization for Migration (IOM), which is the central body for managing migratory movements between states, to its system at the New York summit. According to the US, the international community has also provided USD 4.5 billion more in refugee assistance this year than it did in 2015. This and other small steps will be necessary to pave the way for far-reaching international accords by 2018.
This is likely to require a pragmatic approach if further progress is to be achieved in line with the guiding principles of shared international responsibility. Some states, such as Australia, Hungary and Poland, are hardly likely to give up their stance of opposing the admission of refugees for the time being. But if these countries could at least be required to make an adequate and regular financial contribution to refugee assistance efforts, this would represent another step forward.
Source: Website DIE, 26.09.2016Angesichts von über 65 Millionen Flüchtlingen und Vertriebenen weltweit befassten sich am vergangenen Montag die Vereinten Nationen auf einem eigenen Gipfel mit großen Flucht- und Migrationsbewegungen. In ihrer „New Yorker Erklärung“ bekennen sich die UN-Mitgliedsstaaten zu einer stärkeren Unterstützung der Staaten, die besonders viele Flüchtlinge aufnehmen, zu einem besseren Schutz der Rechte von Flüchtlingen und Migranten sowie zu verbesserten Integrationsmaßnahmen – all das freilich ohne rechtliche Verbindlichkeit. Nicht wenige Kritiker betrachten den UN-Gipfel deshalb lediglich als einen „Gipfel der warmen Worte“ und Absichtserklärungen, der aber keinerlei Wirkungen entfalten wird.
Der Gipfel ist aber auch Ausgangspunkt zweier Prozesse, einem zu Flucht und einem zu Migration, die in den nächsten zwei Jahren in zwei entsprechende Abkommen münden sollen. Es wäre außerordentlich wichtig, dass diese Abkommen dann tatsächlich einen internationalen Rahmen bilden, um Flüchtlingskrisen besser und fairer zu begegnen und internationale Migration gerechter zu gestalten. Denn bislang gibt es keine globale Regelung zur Steuerung von Migration – und jene für Flüchtlinge funktioniert nicht.
Die Genfer Flüchtlingskonvention gehört zu den ältesten Errungenschaften der Vereinten Nationen. Unter dem Eindruck millionenfacher Flucht und Vertreibung in Europa einigte sich die internationale Gemeinschaft 1951 auf verbindliche Regeln für den Umgang mit Menschen, die aus politischen Gründen vertrieben wurden. Doch das so etablierte globale Flüchtlingsregime lieferte schon damals keine Antwort auf große kriegsbedingte Massenbewegungen, wie sie etwa die indische Teilung 1947 nach sich zog.
Der große Zuwachs an Geflüchteten in den letzten Jahren hat diese Schwächen besonders deutlich gemacht. So sind die Lasten bei der Aufnahme der Flüchtlinge äußerst ungerecht verteilt. Eine Handvoll zumeist eher armer Länder – wie Jordanien, Pakistan oder Äthiopien – hat über die Hälfte der derzeit etwa 21 Millionen internationalen Flüchtlinge weltweit aufgenommen. Die meisten von ihnen leben schon seit Jahren außerhalb ihrer Herkunftsländer.
Umso bitterer ist es, dass sich die allermeisten Staaten dauerhaften Lösungen, die die Lebenssituation und die Perspektiven der Flüchtlinge maßgeblich verbessern würden, verweigern. Eine reguläre Integration wird den Geflüchteten oft verweigert. Die Größenordnungen der Umsiedlungen sind kaum der Rede wert: So wurden nicht einmal 5.000 der in 2015 anvisierten 160.000 Flüchtlinge innerhalb der EU umgesiedelt, um dadurch vor allem Italien und Griechenland zu entlasten. Die Unterstützung von Flüchtlingen in den Hauptaufnahmeländern ist zudem geprägt von chronischer Mittelknappheit, starker Konkurrenz der UN-Organisationen untereinander, mangelhafter Einbindung lokaler Organisationen und einer unzureichenden Verknüpfung mit Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit.
Noch schwieriger stellt sich die Lage für die rund 180 Millionen internationalen Migrantinnen und Migranten dar, die ihr Land nicht als Flüchtlinge vor Bedrohung und Gewalt verlassen haben, sondern auf der Suche nach neuen Lebensperspektiven für sich oder ihre Angehörigen zu Hause, etwa durch Rücküberweisungen. Im Gegensatz zum Flüchtlingsregime, aber auch zu vielen anderen globalen Themen wie dem Weltklima, dem Welthandel oder dem internationalen Postverkehr, gibt es keinen globalen Rahmenvertrag für eine Steuerung von Migration zwischen Staaten. Die globale Migrationsgovernance ist ein Flickenteppich aus regionalen Abkommen und den Mandaten unterschiedlicher internationaler Organisationen, die das Thema Migration nur in Teilaspekten berühren. Auch wenn sich in den letzten 20 Jahren die Wahrnehmung des Migrationsthemas gewandelt hat und Migration heute von den meisten Experten grundsätzlich positiv und als Chance für Entwicklung gesehen wird, leben viele internationale Migranten unter sozial, wirtschaftlich und rechtlich prekären Bedingungen. Versuche in der Vergangenheit, zumindest rechtliche Mindeststandards zu etablieren, scheiterten stets am Widerstand vor allem der Industrienationen. Eine zuletzt in vielen Ländern zu beobachtende Zunahme von Fremdenfeindlichkeit und Rassismus verschärft die Lage zusätzlich.
Doch es gibt erste kleine Schritte für eine bessere globale Steuerung von Flucht und Migration: Die Vereinten Nationen haben auf dem New Yorker Gipfel die Internationale Organisation für Migration (IOM), die zentrale Organisation für Migrationssteuerung zwischen Staaten, in das UN-System aufgenommen. Auch hat die Staatengemeinschaft nach US-Angaben dieses Jahr bereits 4,5 Milliarden US-Dollar mehr als 2015 für die Flüchtlingshilfe zur Verfügung gestellt. Diese und weitere kleine Schritte werden notwendig sein, um bis 2018 den Boden für weiterreichende internationale Abkommen zu bereiten.
Dabei wird man wohl Pragmatismus walten lassen müssen, wenn unter dem Leitbild einer geteilten internationalen Verantwortung weitere Fortschritte erreicht werden sollen. Manche Staaten, wie Australien, Ungarn oder Polen, werden ihre ablehnende Haltung zur Aufnahme von Flüchtlingen einstweilen kaum aufgeben. Doch wenn diese Länder zumindest zu einer adäquaten und regelmäßigen finanziellen Beteiligung an der Flüchtlingshilfe verpflichtet werden könnten, wäre schon ein nächster Schritt getan.
Quelle: Website DIE, 26.09.2016