DIE: Labour Migration: from absentee to key driver in a global development framework?

Last week the interior ministers of Germany, United Kingdom, Austria and the Netherlands sent a letter to the European Commission demanding stronger measures against so-called ‘revolving door migrants’ from Romania and Bulgaria who stand accused of abusing these countries welfare system. The four ministers, thus, call for an EU discussion to determine a common interpretation of the EU’s freedom of movement legislation. The predominantly restrictive measures called for once again confirm that migration is among the most sensitive and hard to manage areas of public policy. In October this year, the United Nations High Level Dialogue on International Migration and Development (HLD) will convene for the first time since 2006. Migration also receives renewed attention in on-going debates on a post-2015 global development framework. The UN post-2015 Task Team observes that migration and mobility are important enablers for inclusive and sustainable development. While this seems uncontested, the present Millennium Development Goals (MDGs) largely ignores the importance of international migration. It seems that implicitly the MDGs encourage and support people to develop themselves, but preferably without moving to another country.

The effects of the current 215 million registered international migrants on sustainable development are complex. Most of the international migrants move to find jobs and are economically active in their countries of destination. The act of crossing borders itself is often an escape from poverty, frequently though not always transforming the lives of the migrants and their families for the better. In Nepal, about 20% of the decline in poverty between 1995 and 2004 is ascribed to the country’s migrants and the remittances they send home. In 2010 a recorded $325 billion of remittances directly reached people living in developing countries, approximately three times greater than the total official development assistance (ODA) for that year. Beyond direct impact on reducing poverty, there are observed positive effects of international migration and remittances on education, health and gender-equality.

Economies of developed, developing and emerging countries of destination equally benefit through labour migration. In developing countries such as Thailand or Ivory Coast, migrant workers have positively contributed to economic growth. The OECD states that in most of its member countries ‘immigrants have made an important contribution to employment growth during the past decade’. And there could be even greater gains if international labour movements were fully liberalised: estimates of potential global economic gains range up to 150% of current global GDP levels.

Despite the recognised potential, international migration may also entail negative implications that discussions on a post-2015 framework need to take into account. These include negative effects on the health, security and well-being of migrants due to disrespect of their rights and the nature of jobs they perform. Negative effects for sending societies can include labour shortages, reduced social cohesion or increased brain drain. Also for receiving countries there have been gains. The OECD finds that in most of its member countries immigrants of various skill levels have made an important contribution to employment growth during the past decade.

Yet, when it comes to economic impacts in both sending and receiving countries, not all countries or all groups within countries may immediately benefit to the same extent. The actual benefits largely depend on the match between skills and labour market needs and the terms of integration. Unfortunately, instead of identifying and finding this match through suitable social and legal policies, many destination countries tend to respond by placing further restrictions on migration and mobility. These trends of securitisation of migration policy hamper development in sending and destination countries alike, including the European Union (EU) that faces challenges relating to its graying population and costly social policies. Tackling these challenges by means of facilitating legal migration however seems difficult given the prevailing political climate in many of its Member States. This climate is perpetuated through polarised debates around socio-economic and socio-cultural problems that misrepresent both the opportunities and challenges of labour migration. Arguing for more labour migration under such a climate when also faced with growing levels of unemployment indeed represents a formidable political challenge.

The recently published European Report on Development 2013 puts forward three recommendations for elements to be considered in the post-2015 framework with regards to international labour migration of especially low-skilled migrants. First of all, little progress has been made in granting migrants rights in line with key Conventions on migrant workers by the United Nations (UN) and the International Labour Organization (ILO). Besides increased ratification of these instruments (something many EU Member States still have to do), the information on migrants’ rights collected by the UN and the ILO could be complemented by a global migrants’ rights index. Both instruments can help increase international pressure to hold governments accountable. Second, better and more data is needed. This includes data to better match labour supply and demand on an international scale, which could be combined with a future global agency focusing on matching skills, ensuring compliance with labour standards and facilitating visa processes. The emphasis should be on creating new legal opportunities to the benefits of migrant, sending and receiving countries. Third, more representative and formalized governance structures at national, regional and at the global level are needed to make migration an integral part of a whole range of sectoral policies.

The European Commission is currently preparing a new policy proposal on Migration and Development that will seek to inform a common EU position for the HLD. Both in the preparations of the HLD and in the post-2015 context, the EU has recognised migration and mobility as a key driver for inclusive and sustainable growth. Europe’s own migration policies and practice however struggle to adequately internalise this insight, leading to a picture whereby Europe’s internal policies and international positions on the topic seem to lead separate lives. Although Europe is by no means solely responsible for the past deadlocks in UN-level discussions on migration, it can strongly influence the current discussions by accepting to be part and parcel of the universal challenge of facilitating global labour migration. Before the EU can make that step, though, there is a need to move away from fact-free and polarised domestic political debates and to start reflections on the role of labour migration in shaping the future of Europe. Under the present political climate, as the recent letter from the four EU Member States illustrates, this will inevitably take time.

By Anna Knoll, European Centre for Development Policy Management (ECDPM) and Niels Keijzer, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Quelle/ Source: German Development Institute/ Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)Letzte Woche schrieben die Innenminister aus Deutschland, Großbritannien, Österreich und den Niederlanden einen Brief an die Europäische Kommission. Sie forderten darin stärkere Maßnahmen gegen sogenannte Armutsmigranten aus Rumänien und Bulgarien. Diese werden beschuldigt, die Sozialsysteme in anderen EU-Ländern zu missbrauchen. Die vier Innenminister fordern deshalb eine Diskussion im Rat der EU-Innenministerüber eine gemeinsame Auslegung der Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union (EU). Diese Forderung nach überwiegend restriktiven Maßnahmen bestätigt erneut, dass Migration zu den sensibelsten und schwierigsten Bereichen der nationalen und internationalen Politik zählt. Im Oktober findet das erste Mal seit 2006 der High Level Dialogue on International Migration and Development (HLD) der Vereinten Nationen statt. Zum anderen gerät das Thema auch ins Blickfeld der aktuellen Debatte über den globalen Entwicklungsrahmen für die Zeit nach 2015. Migration und Mobilität sind laut dem UN System Task Team für die Post-2015-Entwicklungsagenda zwei Schlüsselfaktoren einer inklusiven und nachhaltigen Entwicklung. Doch obwohl an dieser Erkenntnis niemand mehr rüttelt, spielt internationale Migration für die gegenwärtigen Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs) kaum eine Rolle. Grundsätzlich bestärken die MDGs Menschen darin sich weiterzuentwickeln – allerdings soll sich diese Entwicklung idealerweise im eigenen Land vollziehen.

Der Einfluss der derzeit 215 Millionen registrierten internationalen Migrantinnen und Migranten auf nachhaltige Entwicklung ist vielschichtig. Die meisten von ihnen verlassen ihre Heimat, um Arbeit zu finden, und nehmen in ihrem Aufnahmeland am wirtschaftlichen Leben teil. Es ist vielfach eine Flucht vor Armut, die oft, wenn auch nicht immer, das Leben der Migranten und ihrer Familien zum Besseren wendet. In Nepal werden rund 20 Prozent des zwischen 1995 und 2004 im Land beobachteten Rückgangs der Armut den nepalesischen Migranten und ihren Überweisungen in die Heimat zugeschrieben. Im Jahr 2010 wurden 325 Milliarden USD direkt an Menschen in Entwicklungsländern überwiesen – ungefähr das Dreifache der gesamten staatlichen Entwicklungszusammenarbeit (ODA) im genannten Jahr. Und internationale Migration und Heimatüberweisungen wirken sich nicht nur armutsmindernd aus: Auch die Bereiche Bildung, Gesundheit und Geschlechtergleichstellung profitieren von ihnen.

Wirtschaftlich gesehen ziehen Industrie-, Entwicklungs- und Schwellenländer, die Migranten aufnehmen, gleichermaßen Nutzen aus der Arbeitsmigration. In Entwicklungsländern wie Thailand oder Côte d‘Ivoire haben Arbeitsmigranten das Wirtschaftswachstum gestärkt. Die OECD stellt für die meisten ihrer Mitgliedsländer fest, dass „Immigranten im vergangenen Jahrzehnt einen wichtigenBeitrag zum Beschäftigungswachstum geleistet haben“. Und der Nutzen wäre vermutlich noch größer, wenn die internationale Migration von Arbeitskräften vollständig liberalisiert würde: Der potenzielle weltwirtschaftliche Zuwachs wird auf bis zu 150 Prozent des aktuellen globalen Bruttoinlandprodukts geschätzt.

Die internationale Migration bietet eine Reihe von Chancen. Ihre Risiken müssen in den Debatten über die Post-2015-Agenda jedoch ebenfalls berücksichtigt werden. Hierunter fallen Beeinträchtigungen von Gesundheit, Sicherheit und Wohlergehen der Migranten, die auf Verletzungen ihrer Rechte und die Natur ihrer Arbeitsplätze zurückzuführen sind. Die nachteiligen Folgen für Entsendeländer können Arbeitskräftemangel, ein geringerer sozialer Zusammenhalt und der vermehrte Braindrain sein. Für die Aufnahmeländer ergeben sich indes auch Vorteile: Laut OECD haben Immigranten mit unterschiedlichen Qualifikationen in den vergangenen zehn Jahren einen wichtigen Beitrag zum Beschäftigungswachstum der meisten OECD-Mitgliedsländer geleistet.

Ein Blick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Entsende- wie auch die Aufnahmeländer zeigt: Nicht alle Länder und Gruppierungen profitieren unmittelbar im gleichen Umfang. Der tatsächliche Nutzen hängt vor allem von der Übereinstimmung der Qualifikationen, die die Migranten anbieten, und der Nachfrage am Arbeitsmarkt sowie von den Integrationsbedingungen ab. Bedauerlicherweise versuchen viele Aufnahmeländer nicht, diese Übereinstimmung auf politischem Wege durch geeignete soziale und gesetzgeberische Maßnahmen zu schaffen, sondern sehen die Lösung des Problems eher darin, Migration und Mobilität weiter einzuschränken. Solche Absicherungsbemühungen der Migrationspolitik hemmen die Entwicklung sowohl in den Entsende- als auch in den Aufnahmeländern. Dies gilt auch für die EU, die aufgrund der Überalterung ihrer Bevölkerung und einer kostspieligen Sozialpolitik vor großen Herausforderungen steht. Aufgrund des in vielen EU-Mitgliedstaaten herrschenden politischen Klimas jedoch scheint es schwierig zu sein, diese Herausforderungen durch die Erleichterung legaler Migration zu meistern. Hinzu kommen polarisierende Debatten über sozioökonomische und soziokulturelle Probleme, die meist weder die Chancen noch die Risiken der Arbeitsmigration angemessen darstellen. Sie verstetigen dieses Klima, das – vor dem Hintergrund steigender Arbeitslosigkeit in Europa – die Befürworter einer verstärkten Arbeitsmigration vor eine große politische Herausforderung stellt.

Der kürzlich veröffentlichte Europäische Entwicklungsbericht 2013 gibt drei Empfehlungen, die im Post-2015-Entwicklungsrahmen, im Hinblick auf die internationale Arbeitsmigration vor allem gering qualifizierter Migranten, zu berücksichtigen sind. Erstens wurden bisher kaum Fortschritte dabei erzielt, den Migranten Rechte zu gewähren, die den wesentlichen Abkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und der Vereinten Nationen (UN) zu Arbeitsmigranten entsprechen. Zum einen müssen mehr Staaten diese Instrumente (auch viele EU-Mitgliedstaaten) ratifizieren; zum anderen könnten die von den UN und der ILO erhobenen Daten über Migrantenrechte um einen globalen Index von formalen und effektiven Migrantenrechten ergänzt werden. Mit beiden Instrumenten lässt sich der internationale Druck auf die Regierungen, Verantwortung zu übernehmen, erhöhen. Zweitens brauchen wir mehr und bessere Daten, unter anderem für die bessere Abstimmung von Arbeitskräfteangebot und -nachfrage auf internationaler Ebene. Dies könnte mit einer weltweit agierenden Agentur kombiniert werden, die sich um passende Qualifikationen kümmert, die Einhaltung von Arbeitsnormen sicherstellt und Visabewilligungen erleichtert. Der Schwerpunkt sollte auf der Schaffung neuer gesetzlicher Bestimmungen liegen, die den Migranten, den Entsende- und den Aufnahmeländern nutzen. Und drittens sind repräsentativere und stärker formalisierte Verfahrensstrukturen auf globaler, nationaler und regionaler Ebene erforderlich, um Migration zu einem integralen Bestandteil einer ganzen Palette von Sektorpolitiken zu machen.

Derzeit erarbeitet die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine neue Migrations- und Entwicklungspolitik, mit der eine gemeinsame EU-Position gegenüber dem High Level Dialogue on International Migration and Development gefunden werden soll. Sowohl bei den HLD-Vorbereitungen als auch im Kontext der Post-2015-Agenda betrachtet die EU Migration und Mobilität als treibende Kräfte eines inklusiven und nachhaltigen Wachstums. Europäische Migrationspolitik und -praxis dagegen bemüht sich noch um eine angemessene Umsetzung dieser Einsicht. Es entsteht daher der Eindruck, die innen- und außenpolitischen Standpunkte der EU hätten in dieser Frage nichts miteinander gemein. Für den Stillstand in den bisherigen Debatten über Migration auf UN-Ebene ist die Europäische Union keineswegs allein verantwortlich. Doch könnte sie die aktuelle Diskussion deutlich voranbringen: Sie müsste akzeptieren, dass sie selbst wesentlich zur Herausforderung beitragen kann, globale Arbeitsmigration zu fördern. Bevor die EU diesen Schritt tun kann, muss sie sich jedoch von den nicht fundierten und polarisierenden innenpolitischen Debatten verabschieden und die Rolle der Arbeitsmigration bei der Gestaltung der Zukunft Europas überdenken. Im aktuellen politischen Klima, wie der Brief der EU-Innenminister zeigt, wird das zweifellos ein langwieriger Prozess.

Von Anna Knoll, European Centre for Development Policy Management (ECDPM) und Niels Keijzer, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Quelle/ Source: German Development Institute/ Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)