There is nothing really new about Britain often finding itself in a special position in international relations, and in that position it is deriving added strength from the current anti-Europe debate in the UK. The past few months have provided some vivid new examples of this. Prime Minister Cameron, for example, pre-empted the UN Secretary-General last year, believing that Ban Ki-Moon would nominate him as one of the three co-chairs of the High Level Panel set up to deliberate on a follow-up agreement to the Millennium Development Goals (“post-2015”). He then clearly announced his leadership claims last November in the Wall Street Journal, where, without any undue modesty, he described Britain as playing an outstanding role in the fight against global poverty and in development cooperation and demanded that it continue to be cast in a leadership role in the future: “… our record on aid also gives us the legitimacy to lead a radical new approach to address the causes of poverty.”
Britain has unquestionably achieved a great deal with its development policy in recent years. Its development department (DFID) is regarded internationally as one of the “best structured” and most energetic organisations of its kind. Its contributions to development cooperation certainly place it among the world leaders. Among the development aid donors, it currently ranks third behind the USA and Germany in volume terms and sixth in terms of aid contribution relative to economic strength. And on occasions in the past it has given the debate on aid effectiveness decisive new impetus. British aid is not altruistic, however: it is used, for example, to preserve British spheres of influence. And where it might make a major contribution to greater effectiveness – namely by helping to overcome fragmented donor structures through the increased Europeanisation of development cooperation – British aid sticks to the general Euro-sceptical course charted by British policy and so stands in the way of more effective joint aid.
Nonetheless, Britain is rightly considered to be one of the leaders in the debates on greater “aid effectiveness”. These positive notes are, however, in danger of being overwhelmed by vociferous claims to leadership, two processes currently being linked to a British leadership role: 1. the post-2015 process already referred to and 2. the Global Partnership for Development Effectiveness.
Priority of traditional approaches
Cameron advocates a global post-2015 framework along very familiar lines: growth has priority, and poverty alleviation is supported in developing countries with aid from the donors. Economic growth is undeniably one of the main requirements for the further eradication of poverty, and in various countries development cooperation will continue to play its part. A question that arises in international debates, however, is this: what point does a global agenda of this kind still have for emerging economies, for example? They are unlikely to greet a patronising traditional poverty policy with open arms. And what about problems in the wealthy OECD countries themselves? Or are there no signs of poverty, no challenges posed by economic and social inequality in Europe? What is the situation as regards ecological sustainability and the responsibility of traditional industrialised countries? And can the OECD countries not make contributions other than development aid – contributions that may be even more important? It would be very interesting to know what the European financial centres London and Frankfurt can do to prevent developing countries from coming to any harm if the stability of financial markets is improved and illegal financial transfers are stopped. So far the British claim to leadership has barely extended to these forward-looking issues.
Global donorship
The Global Partnership for Development Effectiveness, though still in its infancy, is now the main international mechanism for norms and standards in development cooperation. The Paris Declaration, which has developed considerable authority, has been unable to overcome one blemish: it has been seen as “donor-heavy”, because responsibility for the initiative was assumed by an OECD working group set up for the purpose. Formed in mid-2012, the Global Partnership was meant to overcome this disadvantage by installing new structures. In this case, too, Britain succeeded in procuring the role of co-chair of the partnership on behalf of the donor group.
But here again, the signs are that Britain’s claim to leadership is helping to weaken joint objectives: the new partnership has not (yet?) rid itself of the suspicion of wanting to perpetuate the old dominating donor behaviour. The British claim to leadership in particular provides plenty of material for exposing the supposed old donorship system. The progress cautiously made in recent years towards a dialogue with the emerging economies as “new donors” is consequently in danger of being reversed by dominance posturing. An “eye-level dialogue” would be the more tried and tested approach here. With an inherited policy of domination, Britain is damaging international efforts to forge a genuine partnership, rather than translating an inherited claim to leadership into a more up-to-date global governance concept.
In March 2013 the Global Partnership’s Steering Committee will be meeting for the second time, and the Panel for the Millennium Development Goals has just a few weeks to submit its report. Both processes could do with some innovation. While obsolete claims to leadership may go down well in domestic British politics, they contribute little to global progress in the dynamic world of 2013. The European partners should stress this when Britain is engaged in joint endeavours.
Author: Stephan Klingebiel, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Es ist nicht ganz neu, dass Großbritannien sich vielfach in einer besonderen Stellung in den internationalen Beziehungen sieht, und diese Haltung wird durch die dort laufende europakritische Debatte noch verstärkt. Die vergangenen Monate haben weitere Beispiele geliefert. Premierminister Cameron etwa war im vergangenen Jahr einer Nominierung durch den UN-Generalsekretär zuvorgekommen, weil er unterstellte, dass Ban Ki Moon ihn als einen der drei Ko-Leiter des hochrangigen Panels (High Level Panel) vorschlagen werde, das über ein Folgeabkommen der Millenniumentwicklungsziele („Post-2015“) beraten soll. Führungsansprüche in internationalen Debatten meldete der britische Premier dann deutlich im vergangenen November im Wall Street Journal an. Ohne falsche Bescheidenheit positioniert Cameron dort die Rolle Großbritanniens in Sachen globaler Armutsbekämpfung und Entwicklungszusammenarbeit als herausragend und fordert „Britian’s leadership“ auch zukünftig ein: „Unsere Erfahrung mit Entwicklungszusammenarbeit gibt uns auch die Legitimität, einen völlig neuen Ansatz zur Bekämpfung der Ursachen von Armut anzuführen.“ („… our record on aid also gives us the legitimacy to lead a radical new approach to address the causes of poverty.“)
Großbritannien hat sich in den vergangenen Jahren in der Entwicklungspolitik durchaus Verdienste erworben. Die britische Entwicklungsagentur DFID zählt international zu den „am besten aufgestellten“ und schlagkräftigsten Organisationen ihrer Art. Großbritannien liegt bei den Leistungen für Entwicklungszusammenarbeit durchaus im „vorderen Bereich“. Das Land ist unter den Gebern – derzeit nach den USA und Deutschland – der drittgrößte Zahler für Entwicklungszusammenarbeit; gemessen an seiner wirtschaftlichen Leistungskraft belegt das Land den sechsten Platz unter den Gebern. Und in der Debatte über die Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit („aid effectiveness“) hat Großbritannien in früheren Jahren entscheidende Impulse gegeben. Uneigennützig ist die britische Hilfe dabei nicht, sie dient etwa dem Erhalt britischer Einflusssphären. Und dort, wo sie einen wichtigen Beitrag für mehr Wirksamkeit leisten könnte – nämlich bei der Überwindung zersplitterter Geberstrukturen durch eine stärkere Europäisierung der Entwicklungszusammenarbeit – folgt die britische Hilfe dem europaskeptischen Gesamtkurs der britischen Politik und bremst so eine effektivere, gemeinsame Hilfe aus.
Dennoch gilt Großbritannien zu Recht als einer der Vorreiter in den Debatten über mehr „Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit“. Diese positiven Akzente jedoch drohen durch lautstark erhobene Führungsansprüche verloren zu gehen. Dabei geht es vor allem um zwei Prozesse, die derzeit mit einer britischen Führungsrolle verbunden sind: (1) Das bereits genannte Panel für „Post-2015“ und (2) die so genannte „Globale Partnerschaft für Entwicklungswirksamkeit“ (Global Partnership for Development Effectiveness).
Vorrang traditioneller Ansätze
Der britische Premierminister Cameron spricht sich für ein globales Post-2015-Rahmenwerk in altbekannter Weise aus: Wachstum hat Vorrang und Armutsbekämpfung wird in Entwicklungsländern mit Hilfe der Geber unterstützt. Unbestritten ist wirtschaftliches Wachstum eine zentrale Voraussetzung für die weitere Beseitigung von Armut; und in verschiedenen Ländern wird Entwicklungszusammenarbeit ihre Rolle behalten. In internationalen Debatten fragt man sich allerdings: Welchen Sinn hat eine solche globale Agenda noch für Schwellenländer? Eine bevormundende traditionelle Armutspolitik dürfte hier auf wenig Gegenliebe treffen. Was ist außerdem mit Problemen in den wohlhabenden OECD-Ländern selbst? Oder sind etwa Armutsphänomene und Herausforderungen von ökonomischer und sozialer Ungleichheit in Europa nicht anzutreffen? Wie sieht es mit Fragen der ökologischen Nachhaltigkeit und der Verantwortung traditioneller Industrieländer aus? Und können die OECD-Länder nicht neben der Entwicklungszusammenarbeit weitere Beiträge leisten – die möglicherweise sogar wichtiger sind? Spannend wäre etwa die Frage, was die europäischen Finanzplätze London oder Frankfurt tun können, um Entwicklungsländern durch verbesserte Finanzmarktstabilität und dem Stopp illegaler Finanztransfers nicht zu schaden. Auf diese zukunftsweisenden Themen erstreckt sich der britische Führungsanspruch bislang kaum.
Global donorship
Die „Globale Partnerschaft für Entwicklungswirksamkeit“ ist der noch junge, nun aber zentrale internationale Mechanismus für Normen und Standards in der Entwicklungszusammenarbeit. Die „Pariser Erklärung“, die einige Schlagkraft entwickelt hat, konnte einen Makel nicht überwinden: Sie galt als „geberlastig“, weil die Initiative von einer dafür geschaffenen OECD-Arbeitsgruppe getragen wurde. Die Mitte 2012 geschaffene „Globale Partnerschaft“ sollte diesen Nachteil durch neue Strukturen überwinden. Großbritannien konnte sich in diesem Fall erneut für die Gruppe der Geber als Ko-Leiter der Partnerschaft durchsetzen.
Aber auch hier zeichnet sich ab, dass der britische Führungsanspruch zur Schwächung gemeinsamer Ziele beiträgt: Die neue Partnerschaft ist bisher nicht vom Verdacht befreit, die alten dominanten Geberverhaltensweisen fortzuführen. Gerade der britische Führungsanspruch bietet reichlich Anlass, in der „Globalen Partnerschaft“ das alte „donorship“-System wiederzuentdecken. Durch derartige Dominanz-Possen drohen die zaghaften Fortschritte der vergangenen Jahre, mit den Schwellenländern als „neue Geber“ in einen Dialog zu treten, wieder verloren zu gehen. Ein „Dialog auf Augenhöhe“, der den überkommenen Führungsanspruch in ein modernes Global-governance-Konzept überführt, wäre das probatere Vorgehen. Großbritannien schadet mit seiner nicht mehr zeitgemäßen Dominanzpolitik den internationalen Bemühungen um eine echte Partnerschaft.
Im März 2013 wird nun zum zweiten Mal das Aufsichtsgremium (steering committee) der Globalen Partnerschaft tagen; und das Panel für die Millenniumsziele hat noch einige Wochen, bevor es seinen Bericht vorlegen muss. Beide Prozesse könnten Innovationen vertragen. In der britischen Innenpolitik mögen veraltete Führungsansprüche gut ankommen; in der dynamischen Welt des Jahres 2013 sind sie aber wenig hilfreich, globale Fortschritte zu erreichen. Die europäischen Partner sollten Großbritannien daran erinnern, wenn es gemeinsame Aufgaben wahrnimmt.
Autor: Stephan Klingebiel, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
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