Barely noticed by the public, the European Parliament’s Legal Affairs Committee took a ground-breaking decision on 18 September 2012: in the future European mining companies are to disclose their payments to governments on a country-by-country and project-by-project basis. Before the year is out, the European Parliament intends to amend an EU Commission proposal, some of which is far more cautiously worded, and so raise the EU’s legislation to a level similar to the USA’s. The recently published rules implementing the Dodd-Frank Act in the USA require the country-by-country and project-by-project reporting of payments to governments.
Naturally, mining companies have put up a fight against these more stringent transparency rules. Under pressure from their domestic companies, many EU Member State governments, too, are still far from happy with the new EU legislation, fearing that their companies will face competitive disadvantages. But as with the introduction some years ago of tougher anti-corruption laws, which similarly emanated from the USA, Europe is in the process of catching up. A number of large German companies did not take those new rules seriously at the time and had to pay a high price for their ignorance. Siemens alone was fined US$ 800 million in the USA in 2008 for bribing officials in developing countries.
As with the anti-corruption laws, the decisive aspect of the new transparency rules for mining companies is that they will be legally binding on all companies listed on US and European stock exchanges. Under the proposed EU directive, smaller companies will be subject to simpler reporting requirements than large ones. But the general rule, as in the USA, is that financial transfers to governments in excess of US$ 100,000 or € 80,000 must be shown separately in company accounts.
There are, of course, many voluntary commitments associated with international companies’ “corporate social responsibility”, but none of them is binding, and they are often unverifiable. The Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), which 36 countries and many mining companies have now joined, is similarly based on the principle of voluntary participation. Only when the new legislation enters into force, however, will there be competition on equal terms: legislation is ultimately needed to make the conditions of competition the same for everyone. That is true at least of more than 80 percent of the world’s mining companies. A growing number of companies based in emerging economies, such as the Chinese oil and gas corporation CNOOC, are now listed on the New York stock exchange and must comply with the relevant laws.
All this is also a success for the Publish What You Pay initiative, which will be ten years old in the next few days. It was launched by British non-governmental organisations and over the years has succeeded in bringing influence to bear to make the rules applicable to international corporations more transparent. Without it, the EITI initiative, which was launched by the then British Prime Minister, Tony Blair, at the World Summit on Sustainable Development held in Johannesburg in 2002, would not have come into being. In just a few years this quasi-official initiative has led to an international consensus on the need for greater transparency in the extractive industries sector, a consensus that is gradually being reflected in legislation, globally applicable corporate accounting standards and international development banks’ credit conditions.
All these initiatives have been prompted by the realisation that a large proportion of the revenue from commodity exports is skimmed off in various ways, making it unavailable for investment in developing countries. It is estimated that as much as ten times the value of the OECD countries’ development aid is lost to the developing countries as a result of corruption, tax evasion and – legal – tax avoidance. It is no coincidence that many commodity trading companies have their registered offices in such tax havens as the Swiss Canton of Zug.
It is crucial that the commitment to transparency is made by everyone: by the governments of the developing countries, by the companies themselves and by the governments of their countries of origin, which pass the legislation applicable to these companies – and, it should be noted, to their activities at home and abroad. The next step will be to make the disclosure of contracts between mining companies and governments of developing countries the rule. Such contracts are usually confidential, which prevents public and even, as a rule, parliamentary control of the contractual basis for payments to governments. If the pressure on governments of industrialised and developing countries for greater transparency is maintained with the help of such civil society organisations as Publish What You Pay, international mining companies, including those in the emerging economies, will not be able to refuse to observe the new standards for ever.
By Dr. Peter Wolff, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
ColumnVon der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen, hat der Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments am 18. September 2012 eine bahnbrechende Entscheidung getroffen: Zukünftig sollen europäische Rohstoffunternehmen ihre Zahlungen an Regierungen Land für Land und Projekt für Projekt offen legen. Das Europäische Parlament will noch in diesem Jahr eine entsprechende Gesetzesvorlage der EU-Kommission, die teilweise noch wesentlich vorsichtiger formuliert ist, modifizieren und damit die EU-Gesetzgebung auf ein ähnliches Niveau wie in den USA heben. Dort wurde mit den jüngst veröffentlichten Durchführungsbestimmungen des Dodd-Frank-Gesetzes die Transparenzpflicht von Zahlungen an Regierungen bereits nach dem country-by-country und dem project-by-project-Prinzip verankert.
Naturgemäß haben sich die Rohstoffunternehmen gegen diese verschärften Transparenzpflichten gewehrt. Auch die Regierungen vieler EU-Mitgliedsländer sind – unter dem Druck der heimischen Unternehmen – noch längst nicht mit der neuen EU-Regelung einverstanden. Sie befürchten Wettbewerbsnachteile für ihre Unternehmen. Aber ähnlich wie bei der Einführung schärferer Anti-Korruptionsgesetze vor einigen Jahren, die ebenfalls von den USA ausgingen, ist Europa dabei, nachzuziehen. Einige große deutsche Unternehmen haben diese neuen Regelungen seinerzeit nicht ernst genommen und mussten für ihre Ignoranz einen hohen Preis bezahlen. Allein Siemens musste 2008 wegen der Bestechung von Amtsträgern in Entwicklungsländern in den USA 800 Millionen Dollar Strafe bezahlen.
Wie bei den Anti-Korruptionsgesetzen ist bei den neuen Transparenzregeln für Rohstoffunternehmen entscheidend, dass sie für alle an US-amerikanischen und europäischen Börsen gehandelten Unternehmen rechtlich verbindlich sind. Nach der vorgesehenen EU-Richtlinie gelten für kleinere Unternehmen einfachere Berichtspflichten als für große. Grundsätzlich müssen aber wie in den USA Geldtransfers an Regierungen ab einer Höhe von 100.000 Dollar bzw. 80.000 Euro in der Rechnungslegung der Unternehmen gesondert ausgewiesen werden.
Natürlich gibt es viele freiwillige Selbstverpflichtungen für die „Soziale Unternehmensverantwortung“ internationaler Unternehmen, die aber allesamt nicht verbindlich, und häufig auch nicht überprüfbar sind. Auch die Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), der sich mittlerweile 36 Länder und viele Rohstoffunternehmen angeschlossen haben, beruht auf dem Prinzip der Freiwilligkeit. Erst mit den neuen gesetzlichen Regelungen wird indes Wettbewerbsgleichheit hergestellt. Bei aller Anerkennung für die Bedeutung freiwilliger Standards für Unternehmen: Letzten Endes bedarf es gesetzlicher Regelungen, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle herzustellen. Zumindest gilt dies jetzt für mehr als 80% der globalen Rohstoffunternehmen. Eine wachsende Zahl von Unternehmen aus Schwellenländern, wie etwa der chinesische Öl- und Gaskonzern CNOOC, ist inzwischen an der New Yorker Börse gelistet und muss die entsprechenden Gesetze beachten.
All dies ist auch ein Erfolg für die Publish-What-You-Pay-Initiative, die in diesen Tagen zehn Jahre alt wird. Sie ist eine von britischen nicht-staatlichen Organisationen ausgehende Initiative, der es im Laufe der Jahre gelungen ist, das Regelwerk für internationale Unternehmen im Sinne größerer Transparenz zu beeinflussen. Ohne sie wäre auch die EITI-Initiative, die 2002 vom britischen Premierminister Tony Blair auf dem Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg initiiert wurde, nicht entstanden. In dieser quasi-offiziellen Initiative kristallisiert sich der binnen weniger Jahre entstandene internationale Konsens zugunsten größerer Transparenz im Rohstoffsektor, der sich allmählich in gesetzlichen Regeln, in weltweit gültigen Standards für die Rechnungslegung für Unternehmen und in den Kreditbedingungen der internationalen Entwicklungsbanken niederschlägt.
Hintergrund all dieser Initiativen ist die Erkenntnis, dass ein großer Teil der Einnahmen aus Rohstoffexporten auf verschiedene Weise abgeschöpft wird und nicht für Investitionen in den Entwicklungsländern zur Verfügung steht. Schätzungen reichen bis zum zehnfachen Wert der Entwicklungshilfe der OECD-Länder, der den Entwicklungsländern durch Korruption, Steuerhinterziehung und – zumeist legale – Steuervermeidung entgeht. Nicht zufällig sind viele Rohstoffhandelsunternehmen in Steuerparadiesen wie dem Schweizer Kanton Zug angesiedelt.
Entscheidend ist, dass die Verpflichtung zur Transparenz auf allen Seiten ansetzt: Auf der Seite der Regierungen der Entwicklungsländer, bei den Unternehmen selbst und bei den Regierungen der Herkunftsländer der Rohstoffunternehmen, welche die gesetzlichen Rahmenbedingungen für diese Unternehmen setzen – wohlgemerkt auch für deren Aktivitäten im Ausland. Der nächste Schritt wird sein, dass es zur Regel wird, die Verträge zwischen Rohstoffunternehmen und Regierungen in Entwicklungsländern offen zu legen. Diese Verträge unterliegen meist der Geheimhaltung, wodurch eine öffentliche, meist auch eine parlamentarische Kontrolle der vertraglichen Grundlage für die Zahlungen an Regierungen verhindert wird. Wenn mithilfe zivilgesellschaftlicher Organisationen wie Publish What You Pay der Druck auf die Regierungen in Industrie- und Entwicklungsländern zugunsten größerer Transparenz erhalten bleibt, werden sich internationale Rohstoffunternehmen, auch die Unternehmen aus Schwellenländern, den neuen Standards auf Dauer nicht verweigern können.
Von Dr. Peter Wolff, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)