‘Sustainable’ and ‘inclusive’ are adjectives that have for quite some time now been used in conjunction with growth. Current approaches to inclusive and sustainable growth focus heavily on the sustainability aspect, both in terms of economic growth and environmental sustainability through greening the economy. Inclusive growth is now commonly used to refer to a development strategy that goes beyond increasing GDP – which by itself may not be sustainable – and that also considers its process and outcomes.
Evidence suggests that growth is unlikely to be either sustainable or inclusive unless the tendency to rising inequality can be arrested and reversed. The distribution of global income is extremely unequal. In 2011, the richest 20% of the world’s population controlled 80% of the world’s income, compared to just 2% for the poorest 20%. Studies by the IMF, the World Bank and >UNICEF have all found that longer growth spells are robustly associated with more equality in income distribution. The 2011 UNDP Human Development Report found that achieving sustainable development globally will require bolder action on internal inequalities and environmental risks. As shown both historically (by the East Asian ‘miracle’) and empirically (by the World Bank’s Development Research Group), growth and equity are positively linked: economic growth is greater and growth cycles last longer when accompanied by a simultaneous reduction in inequality.
Development policy has come to embrace approaches that are called ‘pro-poor’ or ‘inclusive’. At the policy level, this has meant adopting programmes that aim to foster broad-based growth, especially through the private sector. This avoids the trickle-down assumptions underpinning policies focusing on growth alone — many of which have failed to alleviate poverty or improve general wellbeing. In Latin America, programmes like Bolsa Famila in Brazil have led to large reductions in income inequality. The Asian Development Bank has started to develop indicators for measuring inclusive growth which include several dimensions of socio-economic inequality, including gender equity. The International Labour Organisation recently adopted a recommendation from an advisory group headed by former Chilean President Michelle Bachalet on social protection floors including healthcare and basic income security for children, working people and retired people.
Within this general consensus there remain, however, deep disagreements, over what the scope of public policies and private investment should be to target distributional issues. These disagreements are particularly pertinent in the EU. When it comes to internal EU affairs, the European Commission is committed to social cohesion — which means, among other things, reducing economic inequality. However, that same commitment has not materialised to any great extent beyond Europe, in EU international development cooperation.
The question of how to deal with inequality is starting to inform debates about the future of EU development policy. The October 2011 Agenda for Change stresses inclusiveness and sustainability and emphasises the importance of the private sector. However it mentions ‘inequality’ only once, and this is in reference to equality of opportunity, not of income. On 20 August 2012 the Commission started filling in this gap with the release of a Communication on social protection in EU development cooperation. This document makes some welcome suggestions for advancing social protection in middle income countries (MICs) and in poor countries, including placing social protection at the heart of dialogue with developing country governments and supporting domestic initiatives to reform tax systems. Its publication indicates that at least some EU development policymakers are interested in mainstreaming the inequality issue, an impression also conveyed by the focus of the upcoming European Development Days.
Momentum appears to be building, but the question still remains as to whether the EU can turn some of these expressions of intent into concrete action. There are at least three reasons to doubt this:
First, although the Commission earmarks around 20% of its development aid for social cohesion programmes, most is actually spent on activities to promote economic growth and tackle governance issues like police and judicial reform. These are undoubtedly helpful, but do not address inequality directly. One specific social cohesion programme, the EUROsociAL programme for Latin America, is very promising, but it is small and marginalised. There are much bigger steps that the EU could take to prove that it is serious about inequality and inclusive development, such as cracking down on tax havens which enable some developing country elites to siphon off wealth that could be invested in social protection and domestic enterprises creating decent, sustainable jobs.
Second, The EU is seriously thinking of disengaging from country-level development cooperation with MICs. Poverty remains a massive problem for many MICs, and even though they have increasing national wealth there are major obstacles to ensuring that most of the people benefit. Addressing inequality could become a central topic for political dialogue and technical cooperation with those MICs that are interested. The EU has lots to offer on both dimensions from its own social and regional cohesion experiences. However dialogue and cooperation need to take place at the national level, not only through regional and thematic programmes as currently proposed.
Third, the EU must set an example. Developing country elites will not take EU policy prescriptions targeting inequality seriously while inequality is rising in Europe. As Europe wrestles with self-doubt about its future and its place in the world, this is a good time to reflect on what the European project has been about: providing for the long-term peace, prosperity and well-being of the citizens of its member states. Social cohesion, achieved by ensuring that as many people as possible have a decent standard of living, is a core element of this strategy. It should not be forgotten that although the EU’s social model varies from country to country, it contains core features – such as low inequality – that make it one of Europe’s greatest success stories.
The European Think-Tanks Group will debate Europe’s approaches to inequality in developing countries at the high-level Panel “Confronting Inequality“ at the European Development Days (EDD) on 17 October 2012.
The European Think-Tanks Group was founded by the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), the Overseas Development Institute (ODI), the European Centre for Development Policy Management (ECDPM), and the Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).
By Dr. Mark Furness and Dr. Mario Negre, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
ColumnSchon seit Längerem werden im Zusammenhang mit Wachstum die Adjektive „nachhaltig“ und „inklusiv“ verwendet. Das Hauptaugenmerk aktueller Konzepte für inklusives und nachhaltiges Wachstum liegt auf dem Aspekt der Nachhaltigkeit – sowohl eines wirtschaftlichen Wachstums wie auch im Sinne ökologischer Nachhaltigkeit einer zunehmend „grünen“ Wirtschaft. Heute meint der Begriff „inklusives Wachstum“ in der Regel eine Entwicklungsstrategie, die über die Steigerung des Bruttoinlandsprodukts – das als solches auch nicht nachhaltig sein kann – hinausgeht und seine Prozesse und Ergebnisse berücksichtigt.
Einiges deutet darauf hin, dass Wachstum kaum nachhaltig oder inklusiv sein kann, solange es nicht gelingt, die Zunahme von Ungleichheit aufzuhalten und umzukehren. Das globale Einkommen ist äußerst ungleich verteilt: Die wohlhabendsten 20 % der Weltbevölkerung verfügten 2011 über 80 % des Welteinkommens, verglichen mit weniger als 2 % für die ärmsten 20 %. Studien des Internationalen Währungsfonds, der Weltbank und des Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) kommen zum gleichen Ergebnis: Längere Wachstumsphasen sind fast immer mit einer gerechteren Einkommensverteilung verbunden. Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) stellte 2011 in seinem Weltentwicklungsbericht fest, dass eine weltweit nachhaltige Entwicklung mutigere Maßnahmen gegen innere Ungleichgewichte und Umweltrisiken verlangt. Historisch (ostasiatisches „Wunder“) wie auch empirisch (Entwicklungsforschungsgruppe der Weltbank) zeigt sich, dass zwischen Wachstum und Gleichheit ein positiver Zusammenhang besteht: Volkswirtschaften wachsen stärker und Wachstumszyklen dauern länger, wenn im gleichen Atemzug Ungleichheit abgebaut wird.
In die Entwicklungspolitik haben Ansätze Eingang gefunden, die als „armutsorientiert“ oder „inklusiv“ bezeichnet werden. Auf Politikebene heißt das, Programme umzusetzen, die ein breitenwirksames Wachstum fördern sollen, vor allem mithilfe der Privatwirtschaft. Das umgeht die Trickle-down-Theorien, die Politiken mit dem alleinigen Ziel der Wachstumsförderung stützen – zu viele haben es nicht geschafft, Armut zu reduzieren oder die allgemeinen Lebensbedingungen zu verbessern. In Lateinamerika haben Programme wie das brasilianische Bolsa Famila zu einer spürbaren Verringerung von Einkommensungleichheit geführt. Die Asiatische Entwicklungsbank hat begonnen, Indikatoren für die Messung eines inklusiven Wachstums zu entwickeln, die mehrere Dimensionen sozioökonomischer Ungleichheit, zum Beispiel Geschlechtergerechtigkeit, erfassen. Die Internationale Arbeitsorganisation billigte vor Kurzem die Empfehlung einer Beratungsgruppe unter Leitung der ehemaligen Präsidentin Chiles, Michelle Bachalet, über soziale Basisschutzniveaus wie Gesundheitsvorsorge und elementare Einkommenssicherheit für Kinder, Berufstätige und Pensionäre.
Trotz dieses allgemeinen Konsenses gehen jedoch die Meinungen weit auseinander, welchen Umfang auf Verteilungsfragen abzielende öffentliche Politiken und private Investitionen haben sollten. Diese Uneinigkeit ist besonders relevant für die Europäische Union. Bei internen EU-Angelegenheiten setzt sich die Europäische Kommission für sozialen Zusammenhalt ein, was auch Abbau wirtschaftlicher Ungleichheit bedeutet. Außerhalb Europas dagegen, in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit der EU, hat dieses Engagement nicht nennenswert Gestalt angenommen.
Die Frage, was gegen Ungleichheit getan werden kann, beeinflusst zunehmend die Debatte über die Zukunft der europäischen Entwicklungspolitik. Die Agenda für den Wandel vom Oktober 2011 betont Inklusivität und Nachhaltigkeit und unterstreicht den Stellenwert der Privatwirtschaft. Das Wort „Ungleichheit“ fällt jedoch nur ein einziges Mal und bezieht sich auf Chancenungleichheit, nicht auf Einkommensungleichheit. Diese Lücke will die Kommission nun schließen und veröffentlichte am 20. August 2012 eine Mitteilung über Sozialschutz in der Entwicklungszusammenarbeit der Europäischen Union. Das Dokument enthält eine Reihe begrüßenswerter Vorschläge, wie sich in Ländern mit mittlerem Einkommen (middle income countries – MICs) und in armen Ländern sozialer Schutz erhöhen lässt, zum Beispiel indem er in den Mittelpunkt des Dialogs mit Regierungen von Entwicklungsländern gestellt wird und nationale Steuerreformen unterstützt werden. Die Veröffentlichung der Mitteilung deutet darauf hin, dass zumindest einige entwicklungspolitische Entscheidungsträger der EU das Thema Ungleichheit in den Vordergrund rücken wollen, ein Eindruck, den auch der Schwerpunkt der bevorstehenden Europäischen Entwicklungstage vermittelt.
Offenbar nimmt diese Entwicklung Fahrt auf. Trotzdem bleibt fraglich, ob es der EU gelingen wird, einige der Absichtserklärungen in konkrete Maßnahmen zu verwandeln. Dies erscheint aus mindestens drei Gründen zweifelhaft:
Erstens: Die Kommission plant ca. 20 % ihrer Entwicklungsgelder für Programme ein, die sozialen Zusammenhalt stärken. Der größte Teil des Geldes wird jedoch für Maßnahmen ausgegeben, die Wirtschaftswachstum und gute Regierungsführung fördern sollen, zum Beispiel Polizei- und Justizreformen. Diese Maßnahmen sind sinnvoll, aber nicht direkt gegen Ungleichheit gerichtet. EUROsociAL, ein Programm, das den sozialen Zusammenhalt in Lateinamerika fördern soll, ist vielversprechend, aber klein und eher eine Randerscheinung. Die EU könnte wesentlich mehr tun, um zu beweisen, dass es ihr ernst ist mit dem Kampf gegen Ungleichheit und für inklusive Entwicklung. So könnte sie mit aller Härte gegen Steueroasen vorgehen, durch die manche Eliten in Entwicklungsländern viel Geld abzweigen können – Geld, das in sozialen Schutz und einheimische Unternehmen und damit in die Schaffung menschenwürdiger, nachhaltiger Arbeitsplätze investiert werden könnte.
Zweitens: Die EU denkt ernsthaft darüber nach, die Entwicklungszusammenarbeit mit MICs auf Länderebene einzustellen. Armut bleibt indes ein drängendes Problem in vielen dieser Länder, deren nationaler Wohlstand zwar wächst, die jedoch große Probleme haben, sicherzustellen, dass die Bevölkerungsmehrheit auch davon profitiert. Maßnahmen gegen Ungleichheit könnten zentrales Thema eines Politikdialogs und technischer Zusammenarbeit mit solchen MICs werden, die Interesse daran haben. Aufgrund ihrer eigenen Erfahrungen mit sozialem und regionalem Zusammenhalt hat die EU auf beiden Ebenen viel zu bieten. Dialog und Zusammenarbeit müssen jedoch auf nationaler Ebene stattfinden, nicht, wie aktuell angedacht, nur im Rahmen regionaler und thematischer Programme.
Drittens: Die EU muss ein Beispiel geben. Eliten in Entwicklungsländern werden Politikrezepte der EU gegen Ungleichheit nicht ernst nehmen, solange die Ungleichheit in Europa wächst. Derzeit kämpft Europa mit Selbstzweifeln, was seine Zukunft und seinen Platz in der Welt betrifft. Das ist ein guter Moment, sich zu fragen, worum es beim Projekt Europa eigentlich geht: Um dauerhaften Frieden und Wohlstand für die Bürger der europäischen Mitgliedstaaten. Ein Kernelement dieses Konzepts ist sozialer Zusammenhalt. Er entwickelt sich, wo die Mehrheit der Bevölkerung einen angemessenen Lebensstandard erreicht. Eines darf nicht vergessen werden: Das Sozialmodell der EU mag von Land zu Land variieren. Seine Kernmerkmale jedoch, etwa ein geringes Maß an Ungleichheit, haben es zu einer der größten Erfolgsgeschichten Europas gemacht.
Die European Think-Tanks Group diskutiert im Rahmen des hochrangig besetzten Panels „Confronting Inequality“ während der Europäischen Entwicklungstage am 17. Oktober Europas Strategien gegen Ungleichheit in Entwicklungsländern.
Die European Think-Tanks Group besteht aus dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Overseas Development Institute (ODI), European Centre for Development Policy Management (ECDPM), und der Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).
Von Dr. Mark Furness und Dr. Mario Negre, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)