In the year that the United Nations propagates “Sustainable Energy for All” and stresses the importance of “green growth”, some people should be happy: Those working in the renewable energy sector. But that is obviously not the case, at least not in the Photovoltaic (PV) industry. About a dozen US firms in the sector have been closed during the last twelve months and some of the remaining ones have officially instigated trade and dumping complaints against Chinese competitors. Some German firms also went bankrupt recently and Q-Cells, once the leading producer of photovoltaic cells in the world, just declared insolvency last week. Even in the Chinese PV industry, nobody seems to be happy either. Many Chinese PV-cell and module producers interrupted production at the end of last year, a number of silicon producers is said to have stopped production in March this year. SunTech, one of the big Chinese players in the industry, was in dire straits at the end of last year. However, just recently, we read that global PV installations thrived in 2011 and also in the first quarter of 2012.
What is wrong with this industry that firms are in crisis while the sector still grows fast?
It is not easy to decipher developments of the global Photovoltaic market for a number of reasons: Firstly, numbers are perplexing. Some industry reports say that global cell production in 2011 was 29.6 GW while demand was about 27.4 gigawatt (GW). Other reports claim that the aggregated Chinese cell production alone amounted to 37 GW. While the former would imply a roughly 7 per cent discrepancy between supply and demand, the latter indicates Chinese production alone by far exceeded global demand. What would we expect in times of oversupply? We would expect production capacity growth to stagnate if not decline. Again, the reported numbers are shocking. Allegedly, Chinese manufacturers are planning to expand production capacities to 69 GW in 2012. While growth in production capacities could slow down compared to 2011 (only 19 per cent (sic!) instead of 57 per cent in 2011), it is still difficult to comprehend why enterprises would expand in face of already existing huge overcapacities.
Secondly, the market experiences short cycles of busts and booms. Hardly any market has been as volatile as the Photovoltaic market over the last decade. Prices for purified silicon skyrocketed around 2008 just to drop dramatically once some Chinese competitors successfully entered the market and smashed the earlier existing international oligopoly. The financial crisis seemingly threatened the sector’s development, but then the announcement of dramatic feed-in tariff cuts in Germany actually led to a short-lived installation boom in this major PV market as investors wanted to register their installations before the respective deadlines. Market predictions have proven difficult, not least because the market is still depending on policy support. Even the half-hearted introduction of a feed-in tariff in China in the summer of 2011 was able to trigger an installation boom in this country in autumn last year. Until then, China had no installation record of greater significance.
Thirdly, interpretations vary considerably. From the US perspective, market developments were fine until 2010. Though the US imported more cells and modules than they exported, they still profited from China’s PV industry boom due to China’s growing imports of machinery and purified silicon. The trade balance has shifted recently and the US manufacturers see their chances to regain hold in the sector disappear. Now they accuse the Chinese manufactures of practising unfair competition (dumping) and the Chinese government of providing unfair subsidies. From the Chinese perspective these complaints are irritating as they suggest strategic support by the Chinese central government. From the Chinese perspective this does not reflect reality. At least in the past, the PV manufacturing industry was just treated by the central government like many other labour intensive export industries.
The picture becomes clearer once the Chinese local governments are zoomed in. Local governments hoped to gain advantage from supporting one of the “new” industries, especially as the generous policy support for PV installations abroad (namely in Germany) promised comfortable margins for Chinese manufacturers. Initially the business opportunities were limited due to the high prices of purified silicon. But the situation changed around 2008 when Chinese producers were able to master the technological hurdles. Immediately, entrepreneurs and local cadres grasped the opportunity. Numerous production lines were imported, huge production capacities built up in order to exhaust the competitive advantages of low labour costs, lower environmental and social standards as well as economies of scale in production. Repeating the experiences of other industries, overcapacities soon emerged, competition became fierce. But the necessary shakeup of the market did not happen. Local governments are reluctant to close enterprises that potentially can boost local development. Local governments are reluctant to close enterprises also because this would imply unemployment and – potentially – local protests. Subsidies? No! They just defend against changing policies abroad and competition from all the other producers in China. And aren’t the governments in the US and Europe also giving favourable loan and investment conditions to their local manufacturers? Dumping? No! As an enterprise in China you have to sell even at very low prices in order to convince the local government that you are still in the business, that you are still an employer and thus important.
So here is where the systems clash. When the sector faces sluggish development or even decline, the different economic systems become apparent. While US and European firms face rather rigid regulations and procedures related to credits, insolvency and bankruptcy, their Chinese counterparts enjoy softer budget constraints as government and banks are willing to support their survival as long as they are important for the local economy and a future boom of the national PV installation market is likely. They would not call this subsidy, they would not call it dumping. As entrepreneurs in the Chinese system they do not feel comfortable or privileged. But they will have the longer staying power. If you want to change this for the PV manufacturing sector, you have to change the Chinese economic system. In any case, this would take longer than most PV enterprises in Europe or the US could survive.
ColumnIn diesem Jahr, in dem die Vereinten Nationen das Motto „Sustainable Energy for All” propagieren und die Bedeutung von grünem Wachstum hervorheben, sollten einige Leute richtig glücklich sein: jene in der Erneuerbare-Energien-Branche. Offenbar sind sie es aber nicht, zumindest nicht in der Solarindustrie. Etwa ein Dutzend amerikanische Solarfirmen wurden in den letzten zwölf Monaten geschlossen und von den verbleibenden haben einige Handels- und Dumping-Klagen gegen die chinesische Konkurrenz eingereicht. Auch einige deutsche Firmen sind kürzlich Pleite gegangen, und Q-Cells, einst Weltmarktführer der Solarzellenproduktion, hat letzte Woche Insolvenz angemeldet. Selbst in der chinesischen Solarindustrie scheint keiner wirklich glücklich zu sein. Viele chinesische Solarzellen und -modulhersteller haben ihre Produktion Ende letzten Jahres ausgesetzt und eine Reihe von Siliziumherstellern stellte Berichten zufolge in diesem März vorerst die Produktion ein. SunTech, eine der großen chinesischen Firmen der Solarbranche, befand sich Ende letzten Jahres in großen Schwierigkeiten. Trotzdem konnten wir erst kürzlich lesen, dass die globalen Solarinstallationen in 2011 und im ersten Quartal 2012 hohe Wachstumsraten erzielt haben.
Was ist los mit einer Branche, deren Firmen trotz beträchtlichen Branchenwachstums in die Krise schlittern?
Die Entwicklungen des globalen Solarmarktes sind aus einer Reihe von Gründen nicht leicht zu interpretieren: Erstens sind die Zahlen verwirrend. Einigen Branchenberichten zufolge lag die weltweite Zellproduktion 2011 bei 29,6 Gigawatt (GW), die Nachfrage aber nur bei 27,4 GW. Andere Berichte behaupten, dass allein in China 37 GW Solarzellen produziert wurden. Während im ersten Fall der Angebotsüberschuss nur etwa 7 Prozent betragen hätte, bedeutete die zweite Nachricht, dass allein die chinesische Produktion die globale Nachfrage weit übertroffen hat. Was erwarten wir in Zeiten derartiger Überproduktion? Wir erwarten ein Stagnieren oder gar einen Rückbau der Produktionskapazitäten. Erneut sind die Zahlen irritierend, denn angeblich planen chinesische Hersteller eine Ausdehnung der Produktionskapazitäten auf 69 GW bis Ende 2012. Zwar würde sich damit das Tempo des Kapazitätsausbaus verlangsamen (nur 19 (sic!) statt 57 Prozent in 2011), aber es bleibt trotzdem schwer verständlich, warum Unternehmen in Anbetracht hoher Kapazitätsüberhänge in den Ausbau investieren.
Zweitens: Der Markt ist von kurzen Zyklen geprägt. Kaum ein Markt war im letzten Jahrzehnt so volatil wie der Photovoltaikmarkt. Die Preise für reines Silizium bewegten sich 2008 noch in astronomischen Höhen, nur um dramatisch einzubrechen, nachdem einige chinesische Hersteller erfolgreich in den Markt drängten und das zuvor dominante internationale Oligopol aufbrechen konnten. Dann schien die Finanzkrise die Branche zu bedrohen, doch statt dessen löste die Ankündigung dramatischer Senkungen des Einspeisetarifs in Deutschland kurzfristig sogar einen Installationsboom in diesem wichtigen Solarmarkt aus, da Investoren ihre Anlagen noch vor den relevanten Stichtagen anmelden wollten. Marktprognosen erweisen sich also auch deshalb immer wieder als schwierig, weil der Markt weiterhin von politischer Unterstützung abhängig ist. Sogar die halbherzige Einführung eines Einspeisetarifs in China im Sommer 2011 konnte einen Installationsschub in dem Land auslösen, das bis dahin kaum beachtliche Installationswerte ausgewiesen hatte.
Drittens gehen die Interpretationen der Marktentwicklungen weit auseinander. Aus amerikanischer Sicht war die Marktentwicklung bis 2010 erträglich. Zwar importierten die USA mehr Zellen und Module als sie exportierten, aber sie profitierten vom Ausbau der chinesischen PV-Industrie über die höheren Maschinen- und Siliziumimporte Chinas. Diese Handelsbilanz hat sich kürzlich verändert und die amerikanischen Hersteller sehen ihre Perspektiven dahinschwinden. So beschuldigen sie nun die chinesischen Hersteller des unlauteren Wettbewerbs (Dumping) und die chinesische Regierung der unfairen Subventionierung des Sektors. Aus chinesischer Sicht verwirren diese Vorwürfe, denn sie unterstellen strategische Unterstützung durch die Zentralregierung. Dabei hat die Zentralregierung der chinesischen Solarindustrie in der Vergangenheit nicht mehr Aufmerksamkeit geschenkt als anderen arbeitsintensiven Exportindustrien.
Die Situation wird etwas klarer, wenn die Lokalregierungen mit ins Bild genommen werden. Viele Lokalregierungen erhofften sich Vorteile von der Förderung der „neuen“ Industrien, zumal die Solarindustrie wegen der großzügigen Solarförderung im Ausland (insbesondere in Deutschland) komfortable Margen für chinesische Hersteller versprach. Anfangs waren die Geschäftsmöglichkeiten begrenzt, da die Preise für Silizium sehr hoch waren. Doch das änderte sich um 2008 als die ersten chinesischen Unternehmen wesentliche technische Hürden überwanden. Unternehmen und Lokalregierungen erkannten ihre Chance. Nun wurden viele Produktionsanlagen importiert und große Kapazitäten in der Zell- und Modulproduktion aufgebaut, um die chinesischen Wettbewerbsvorteile auszunutzen, die sich aus niedrigen Arbeitskosten, niedrigeren Umwelt- und Sozialstandards sowie den Skalenerträgen der Massenproduktion ergeben. Die Erfahrungen anderer Branchen wiederholend, entstanden in kürzester Zeit erhebliche Überkapazitäten und damit beinharter Wettbewerb zwischen den chinesischen Unternehmen. Doch die notwendige Marktbereinigung blieb weitgehend aus. Chinesische Lokalregierungen zögern mit der Schließung von Unternehmen, die potentiell wichtig für die lokale Wirtschaftsentwicklung sind. Sie zögern auch, weil die Schließung zu Arbeitslosigkeit und damit möglicherweise zu lokalen Protesten führen könnte. Subventionen? Nein! Man wehrt sich gegen die Folgen der veränderten Förderpolitik im Ausland und gegen die vielen Konkurrenten in China. Bieten die Regierungen in den USA und Europa ihren Solarunternehmen nicht auch günstige Kredit- und Investitionsbedingungen? Dumping? Nein! Ein Unternehmen in China muss verkaufen, auch zu sehr niedrigen Preisen, um die Lokalregierung davon zu überzeugen, dass es noch im Geschäft ist, dass es noch ein Arbeitgeber und deshalb wichtig ist.
In der Krise der Branche werden die Systemunterschiede deutlich: Während amerikanische und europäische Firmen in einem System arbeiten, das recht rigide Regeln und Prozeduren für Kreditvergabe, Insolvenz und Konkurs vorsieht, genießen ihre chinesischen Konkurrenten weichere Budgetrestriktionen, da die lokalen Regierungen und die Banken bereit sind, ihr Überleben zu stützen, solange sie wichtig für die lokale Wirtschaft sind und am Horizont das Geschäft des zukünftigen chinesischen Installationsmarktes lockt. Dies gilt nicht als Subvention, das ist kein bewusstes Dumping. Die Unternehmen in diesem chinesischen System empfinden ihre Situation weder als komfortabel, noch fühlen sie sich privilegiert. Aber im Ergebnis werden sie länger in der Solarindustrie überleben. Wer dies für die Solarindustrie ändern will, der muss das chinesische Wirtschaftssystem verändern. Das aber würde in jedem Fall länger dauern, als der Atem der meisten europäischen und amerikanischen Unternehmen in der Solarindustrie reicht.
Von Prof. Dr. Doris Fischer, Lehrstuhl Chinese and Commerce, Universität Würzburg, und Assoziierte Wissenschaftlerin, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)