Last year Martin Wolf of the Financial Times likened the problem of global imbalances to Aesop’s fable of the grasshopper and the ant. Surplus countries such as China, Germany and Japan are populated by assiduous and hard-working ants that are producing and exporting goods, while deficit countries such as the U.S., the UK, Spain and Greece have been consuming like the blithely grasshoppers, financing their imports on credit from the ants. Like in Aesop’s fable, the grasshoppers’ carefree behaviour could not last forever in the real world: following the global financial crisis, deficit countries are under pressure to reduce their debt and current account deficits. But this requires adjustment also from the ants, i.e. the surplus countries, which ought to reduce their export dependency and stimulate domestic demand. Alas, there is no agreement between ants and grasshoppers as to how the necessary adjustments should occur.
Since a reduction of global macroeconomic imbalances is an important precondition for balanced and sustainable global growth, the group of 20 leading economies (G20) has sought to address this problem. However, as could be expected, the negotiations of the world’s most important grasshopper and ant colonies are proving to be challenging.
The topic of global imbalances was high on the agenda once again last Friday when the G20 finance ministers and central bank governors met in Washington, D.C. A few days earlier, on Monday, the International Monetary Fund (IMF) had published its World Economic Outlook report, where it stated that “global demand rebalancing is not progressing”. For instance, the U.S. deficit and Chinese surplus are roughly similar to where they were at the time of the G20’s Pittsburgh Summit in September 2009. In Pittsburgh, the G20 initiated a Mutual Assessment Process (MAP), in which the IMF shall analyse whether the policies of G20 members are consistent with the common goal of ensuring a lasting recovery and strong and sustainable growth over the medium term.
Negotiations over the MAP have advanced only slowly. First progress was made at the meeting of G20 finance ministers and central bank governors in Paris in February 2011, when they agreed on a set of indicators that shall help to identify persistently large imbalances that require policy action. Besides public debt, fiscal deficits, the private savings rate and private debt, the indicators also include the external imbalance composed of the trade balance and net investment income flows and transfers, under consideration of exchange rate, fiscal, monetary and other policies.
A major step forward was made on Friday, when the G20 finance ministers and central bank governors agreed on the procedure through which the macroeconomic imbalances and policies of individual G20 countries should be screened. In particular, they agreed on “indicative guidelines” against which each of the indicators will be assessed by the IMF. The indicators will be gauged through different methods, taking into account economic theory and historical norms as well as comparisons with other G20 countries to see whether policy action is required. Country specific factors, such as a country’s demographic development or its role as an oil exporter, will be taken into account. While the guidelines are explicitly not defined as policy targets, they establish reference values, and countries with large deviations will undergo an in-depth assessment by the IMF in a second step. According to Friday’s G20 communiqué, the analysis will include monetary and exchange rate policies – by far the most controversial policy fields among the G20.
The IMF will initially assess seven G20 members: China, France, Germany, India, Japan, the UK and the U.S. The G20 finance ministers and central bank governors are expected to discuss the IMF’s findings at the Annual Meeting of the IMF and the World Bank in September 2011, before they will feed into the G20 Summit of the heads of state and government in Cannes on 4 November 2011. Even if the IMF’s policy recommendations coming out of this process are not binding and governments are basically free to accept or ignore them, the IMF’s analysis can nonetheless help to de-politicise the controversy over global imbalances and help to gradually narrow the divide between different G20 members through a fact-based discussion.
It would be illusionary to expect a drastic change of policy stance from any individual country as a result of the G20 negotiations. Governments will only adjust their policies when they see tangible benefits arising for their own country. China, for instance, once more made clear in Washington that it will not change its exchange rate policy because of pressure from the other G20s. A repetition of the Plaza Agreement of 1985, at which the then G5 (the Federal Republic of Germany, France, Japan, the UK and the U.S.) agreed on an appreciation of the Japanese Yen and the German Mark against the U.S. dollar, will not happen.
Neither ants nor grasshoppers will change their true nature. But instead of continuing the blame game the newly agreed G20 process provides the opportunity to constructively address divisions and try to put the world economy on a sounder footing. And this is certainly in the mutual interest of ants and grasshoppers alike.
by Dr. Ulrich Volz, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
© German Development Institute, Bonn.
ColumnLetztes Jahr beschrieb Martin Wolf in der Financial Times das Problem der globalen Ungleichgewichte in Anlehnung an Äsops berühmte Fabel mit der Ameise und der Heuschrecke. In Überschussländern wie China, Deutschland und Japan leben die fleißigen Ameisen, die Güter produzieren und exportieren, während Defizitländer wie die USA, Großbritannien, Spanien und Griechenland den Heuschrecken gleich mehr konsumieren und sich ihre Importe von den Ameisen auf Kredit finanzieren lassen. Wie auch in Äsops Fabel konnte das sorglose Verhalten der Heuschrecken in der realen Welt nicht auf Dauer gut gehen, so dass sich die Defizitländer nun in Folge der globalen Finanzkrise gezwungen sehen, ihre Schulden und Außenhandelsdefizite abzubauen. Das erfordert aber auch Anpassungen von den Ameisen, also den Überschussländern, die ihre Exportabhängigkeit reduzieren und heimische Nachfrage ankurbeln müssen. Leider besteht zwischen Heuschrecken und Ameisen keine Einigkeit wie die notwendige Anpassung der Weltwirtschaft erfolgen soll.
Da eine Reduzierung der globalen makroökonomischen Ungleichgewichte eine wichtige Voraussetzung für ein ausgewogenes und nachhaltiges Wachstum der Weltwirtschaft ist, hat sich die Gruppe der zwanzig führenden Wirtschaftsmächte (G20) dieses Problems angenommen. Wie allerdings nicht anders zu erwarten war, gestalten sich die Verhandlungen der Vertreter der wichtigsten Ameisen- und Heuschreckenvölker im Rahmen der G20 schwierig.
Auch auf ihrem jüngsten Treffen letzten Freitag in Washington beschäftigten sich die G20 Finanzminister und Notenbankgouverneure mit dem Problem der globalen Ungleichgewichte. Noch kurz zuvor, in dem am letzten Montag veröffentlichten World Economic Outlook, konstatierte der Internationale Währungsfonds (IWF), dass die globalen Ungleichgewichte kaum abgenommen haben. So haben sich z. B. die Leistungsbilanzüberschüsse bzw. -defizite Chinas und der USA seit dem G20-Gipfel in Pittsburgh im September 2009 nur geringfügig verringert. In Pittsburgh hatten die G20 einen Mutual Assessment Process (MAP) ins Leben gerufen. Im Rahmen dessen soll der IWF untersuchen, inwiefern die verschiedenen nationalen und regionalen Wirtschaftspolitiken kohärent sind und mit dem gemeinschaftlichen Ziel der G20, einer nachhaltig wachsenden Weltwirtschaft, übereinstimmen.
Bisher kamen die Verhandlungen zum MAP nur schleppend voran. Ein erster Fortschritt wurde beim Treffen der G20 Finanzminister und Notenbankgouverneure im Februar 2011 in Paris gemacht, als ein Katalog von Indikatoren vereinbart wurde, der helfen soll volkswirtschaftliche Ungleichgewichte zu identifizieren und anzugehen. Unter den Indikatoren finden sich neben öffentlicher und privater Verschuldung, der Fiskalposition und der Sparquote auch die Handelsbilanz unter Berücksichtigung der Wechselkurs-, Fiskal- und Geldpolitik wieder.
Am Freitag einigten sich die G20 Finanzminister und Notenbankgouverneure nun auf ein Verfahren, auf dessen Basis die makroökonomischen Entwicklungen und Politiken einzelner G20-Länder untersucht werden sollen. Hierbei soll der IWF die verschiedenen Indikatoren wie Haushalts-, Schuldenlage und Außenhandelsposition nach „indikativen Richtwerten“ beurteilen. Die Indikatoren sollen nach verschiedenen Methoden bewertet werden, die sowohl die historische Entwicklung der Indikatoren, den Entwicklungsstand des Landes als auch die Vergleichswerte der anderen G20-Länder berücksichtigen. Länderspezifische Faktoren, wie z. B. die demografische Entwicklung des Landes oder die Rolle als Ölexporteur, sollen ebenfalls berücksichtigt werden. Zwar werden die Richtwerte explizit nicht als Zielgrößen bezeichnet, aber so sollen bei Ländern mit größeren Abweichungen in einem zweiten Schritt die Ursachen der Ungleichgewichte in einer „unabhängigen Analyse des IWF“ gründlich untersucht werden. Dabei sollen, so wurde im G20-Kommuniqué von Freitag vereinbart, auch die Geld- und Währungspolitik zur Sprache kommen, dem Politikfeld in dem die größten Differenzen innerhalb der G20 bestehen.
Der IWF wird zunächst die Ungleichgewichte von sieben G20-Mitgliedern – China, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Indien, Japan und den USA – untersuchen. Die G20 Finanzminister und Notenbankgouverneure werden die Ergebnisse der Untersuchungen voraussichtlich auf der Jahrestagung von IWF und Weltbank im September 2011 diskutieren, bevor sie in den Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Cannes am 3. und 4. November 2011 einfließen werden. Auch wenn die aus diesem Prozess resultierenden Handlungsempfehlungen des IWF nicht verbindlich sind und es den jeweiligen Ländern frei steht, diese zu akzeptieren oder auch nicht, können die Ergebnisse der IWF-Untersuchungen dazu beitragen, die Diskussion um globale Ungleichgewichte zu depolitisieren und durch eine sachliche Diskussion zumindest eine graduelle Annäherung der unterschiedlichen Positionen der G20-Länder zu ermöglichen.
Es wäre illusorisch zu erwarten, dass der G20-Prozess zu drastischen Änderungen der nationalen Wirtschaftspolitiken führt. Länder werden ihre Politiken nur ändern, wenn sie darin eigene Vorteile sehen. China hat z. B. auch bei diesem Gipfel eindeutig klar gestellt, dass es seine Wechselkurspolitik nicht auf Druck der G20 ändern wird. Eine Neuauflage des New Yorker Plaza-Abkommens von 1985, bei dem die damaligen G5 (Frankreich, Großbritannien, Japan, die USA und die Bundesrepublik Deutschland) eine Aufwertung des japanischen Yen und der Deutschen Mark gegenüber dem Dollar beschlossen, wird es nicht geben.
Weder Ameisen noch Heuschrecken werden sich von Grund auf verändern. Aber statt es nur bei gegenseitigen Schuldzuweisungen zu belassen, bietet der nun beschlossene G20-Prozess die Möglichkeit, die Differenzen konstruktiv anzugehen und gemeinsam zu versuchen, die Weltwirtschaft auf ein stabileres Fundament zu stellen als dies gegenwärtig der Fall ist. Und das ist im gemeinsamen Interesse von Ameisen und Heuschrecken.
Von Dr. Ulrich Volz, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)