DIE: Strict environmental and resettlement standards for dam projects – applicable only to the OECD countries

The report published by the World Commission on Dams ten years ago “Dams and Development – A New Framework for Decision-Making” promised to bring an end to the protracted debate on the pros and cons of dams. Gone were the days, it seemed, when they were praised to the skies by some as the new temples (Nehru) and the modern pyramids (Nasser), while their opponents saw them as everything that could in any way go wrong with modernisation, whether capitalist or communist.

No end to the debate
But even today passions become inflamed. Although the technical design of the Belo Monte storage hydro power station in Brazil has been altered several times and calls for less resettlement and although the environmental authority has laid down strict environmental requirements for its construction, environmentalists and small farmers and Indian tribes living in the region have announced that they will resist violently. Another well-known case is the Ilisu dam in the south-east of Turkey, from which two international financial consortia withdrew because of the Turkish government’s failure to satisfy all the environmental and resettlement requirements. Recently it has been dam projects in which Chinese banks and firms are involved that have come in for particular criticism because of lax environmental standards.

Infrastructure for development
Brazil, China, India and Turkey favour hydropower in their energy mix and their strategies for adjustment to climate change. But it is the African countries that have most to gain from hydropower. They are tapping only about 7 per cent of their technical potential (compared with 33 per cent in South America, 69 per cent in North America and 75 per cent in Europe). As a fifth of African households are not electrified and more than 30 countries in the African continent suffer from frequent power cuts, the African Ministerial Conference on Hydropower, the Ministerial Conference on Water for Agriculture and Energy in Africa and the African Union’s Africa Hydropower 2020 Initiative agree that hydropower has a key role to play in Africa’s development, if only because of the limited reserves and rising prices of fossil energy sources throughout the world.

China in the Top Ten
Chinese construction companies have now taken the lead in the international construction business, even where dams are concerned. The few German construction firms operating worldwide are lagging well behind the 54 mostly state-owned Chinese construction enterprises, which have a combined turnover of some US$ 50.6 billion. While the Chinese overseas construction firms operate primarily in Africa and Asia (with market shares of about 50 and 30 per cent, respectively), the German companies concentrate on business through subsidiaries and holdings in the stable markets of the OECD countries. Of the Top Ten international construction companies, five are now Chinese. China has become the largest financier of dam projects in Africa and is catching up in Asia.

Unfair competition?
Representatives of the German construction industry attribute this to distortions of competition which, they claim, are due to the commitment of German firms to the OECD’s environmental standards, which Chinese companies can ignore. Every German company seeking a Hermes export credit guarantee must comply with the OECD standards. In other words, an environmental impact assessment must be submitted with the application to the Euler Hermes insurance company. This is not the case with the China Exim Bank or Sinosure. They base their environmental impact assessments on the host country’s environmental standards, which are far less stringent than the OECD’s.

However, studies in Ghana and Cambodia show that the OECD’s environmental standards are not the main cause of unequal conditions of competition: Chinese firms base their calculations on low wage costs and narrow profit margins; Chinese construction companies benefit from a fixed exchange rate; loans are repaid with raw materials – cocoa for the Bui dam in Ghana, for instance. In Cambodia, however, Sinohydro has begun building a dam even though an environmental study has yet to be carried out. The Cambodian government has little control over the company, and environmental assessment procedures are explicitly kept weak so that investment permits can be issued quickly, especially in the energy sector. This suits Chinese companies, which do not take international standards as their guide. In this way, any rivals from the OECD countries are excluded from international competition from the outset.

What can the German government do?
The World Bank, the Asian Development Bank (ADB) and bilateral donors, including Germany, have changed course: they are financing dams again, but only if strict environmental and resettlement standards are observed. They have adopted some of the recommendations of the World Commission on Dams and revised their standards.

Dam projects that comply with international standards undoubtedly make projects more expensive – and China must therefore be brought on board in the interests of fair competition. Bilateral agreements concluded by a country and an international company wanting to cover its risk with export credit guarantees are subject to the OECD standards and possibly the Equator Principles, a code of voluntary environmental standards applicable to international banks. The China Exim Bank and Sinosure are not committed to the OECD standards, since China is not a member of the OECD. Talks between the OECD and China will produce few results as long as China enjoys no more than observer status at the OECD. China sees itself as a global player concerned about its reputation. And the same is true of the firms and banks mentioned above. Sooner or later China will therefore have to adapt to international standards in its own interests.

To bring that time forward, the dialogue with China should be stepped up by the German government at a high political level. And this not primarily in the interests of the German construction industry, but because dam projects will have those adverse effects rightly denounced by their opponents unless environmental and resettlement standards are observed.

By Dr. Waltina Scheumann, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE.

© German Development Institute, Bonn.

ColumnDer vor zehn Jahren veröffentlichte Bericht der Weltstaudammkommission „Staudämme und Entwicklung – ein neuer Rahmen zur Entscheidungsfindung“ versprach ein Ende der lang geführten Debatte über das Für und Wider von Staudämmen. Die Zeiten schienen vorbei, in denen Staudämme von den einen in den Himmel gehoben wurden als die neuen Tempel (Nehru) und die modernen Pyramiden (Nasser), während sie für die Gegner für alles standen, was an der Modernisierung – kapitalistisch oder staatssozialistisch – nur irgendwie falsch laufen konnte.

Kein Ende der Debatte
Aber auch heute noch erhitzen sich die Gemüter. Obwohl das technische Design des Speicherkraftwerks Belo Monte in Brasilien mehrfach geändert wurde und weniger Umsiedlungen notwendig macht und obwohl die Umweltbehörde strenge Umweltauflagen für dessen Bau verordnete, kündigen Umweltschützer und in der Region ansässige Kleinbauern und Indianerstämme gewaltsamen Widerstand an. Ein anderer bekannter Fall ist der Ilisu Staudamm im Südosten der Türkei, aus dem sich zwei internationale Finanzierungskonsortien zurückzogen, da die türkische Regierung nicht alle Umwelt- und Umsiedlungsauflagen umsetzte. Und neuerdings sind es vor allem Staudammprojekte, an denen chinesische Banken und Firmen beteiligt sind, die wegen laxer Umweltstandards ins Kreuzfeuer der Kritik geraten.

Infrastruktur für Entwicklung
Brasilien, China, Indien und die Türkei favorisieren die Wasserkraft in ihrem Energiemix und ihren Anpassungsstrategien an den Klimawandel. Es sind aber vor allem die Länder des afrikanischen Kontinents, die von der Wasserkraft profitieren können. Sie nutzen nur etwa sieben Prozent ihres technischen Potenzials (in Südamerika sind es 33 %, in Nordamerika 69 % und in Europa 75 %). Da ein Fünftel der afrikanischen Haushalten nicht elektrifiziert ist und mehr als 30 Länder des Kontinents unter chronisch auftretenden Stromausfällen leiden, sind sich die African Ministerial Conference on Hydropower, die Ministerial Conference on Water for Agriculture and Energy in Africa und die Africa Hydropower-2020-Initiative der Afrikanischen Union einig, dass der Wasserkraft eine Schlüsselstellung bei der Entwicklung des Kontinents zukommt, auch wegen der weltweit begrenzten Vorkommen und der Verteuerung fossiler Energieträger.

China unter den Top Ten
Im internationalen Baugeschäft, auch bei Staudammbauten, haben chinesische Baukonzerne mittlerweile die Führung übernommen. Die wenigen weltweit tätigen deutschen Baufirmen liegen im Vergleich zu den 54 zumeist staatlichen chinesischen Bauunternehmen, die einen Gesamtumsatz von ca. 50,6 Milliarden US Dollar verzeichnen, weit zurück. Während die chinesischen Auslandsbaufirmen in erster Linie in Afrika und Asien (mit Marktanteilen von ca. 50 % bzw. 30 %) aktiv sind, konzentrieren sich die deutschen Baufirmen auf das Tochter- und Beteiligungsgeschäft in den stabilen Märkten der OECD-Länder. Unter den Top Ten der international tätigen Baufirmen sind mittlerweile fünf chinesische Unternehmen. China ist zum größten Finanzier von Staudammprojekten in Afrika avanciert und holt in Asien auf.

Unfairer Wettbewerb?
Vertretern der deutschen Bauindustrie führen dies auf Wettbewerbsverzerrungen zurück, die u. a. dadurch entstünden, dass deutsche Firmen den OECD-Umweltstandards verpflichtet seien, chinesische Unternehmen dagegen nicht. Jedes deutsche Unternehmen, das um Hermes-Deckungen nachsucht, muss den OECD-Standards genügen, sprich: eine Umweltprüfung ist bereits Teil des Antrags bei Euler Hermes. Dies ist bei der China EXIM Bank und Sinosure nicht der Fall. Als Basis für die Umweltprüfung dienen der China EXIM Bank und Sinosure die im Vergleich zu den OECD-Umweltstandards weit niedrigeren des jeweiligen Gastlandes.

Untersuchungen in Ghana und Kambodscha zeigen, dass die OECD-Umweltstandards nicht der wichtigste Grund für ungleiche Wettbewerbsbedingungen sind: chinesische Firmen kalkulieren mit niedrigen Lohnkosten und Gewinnmargen; chinesische Bauunternehmen profitieren vom festen Wechselkurs; die Kredite werden mit Rohstoffen zurückgezahlt – Kakao für den Bui Staudamm in Ghana. In Kambodscha hat Sinohydro allerdings mit dem Bau eines Staudamms begonnen, obwohl noch keine Umweltstudie vorliegt. Die Kontrolle der kambodschanischen Regierung über das Unternehmen ist gering und Umweltprüfverfahren sind ausdrücklich schwach gehalten, um Investitionsgenehmigungen vor allem im Energiebereich schnell abzuwickeln. Dies kommt chinesischen Unternehmen entgegen, die sich nicht an internationalen Standards orientieren. Die Konkurrenz aus den OECD-Staaten wird so von vornherein aus dem internationalen Wettbewerb ausgeschlossen.

Was kann die Bundesregierung tun?
Die Weltbank, die Asian Development Bank (ADB) und bilaterale Geber, darunter Deutschland, haben einen Kurswechsel eingeleitet: sie finanzieren wieder Staudämme, aber nur wenn strikte Umwelt- und Umsiedlungsstandards eingehalten werden. Sie sind teilweise den Empfehlungen der Weltstaudammkommission gefolgt und haben ihre Standards überarbeitet.

Staudammprojekte, die internationale Standards einhalten, verteuern zweifelsohne Projekte – und deshalb muss China im Interesse eines fairen Wettbewerbs mit ins Boot geholt werden. Bei bilateralen Abkommen, die zwischen einem Nachfragerland und international tätigen Unternehmen abgeschlossen werden, die ihr Risiko über Exportkreditbürgschaften absichern wollen, greifen die OECD-Standards und ggf. die Äquator-Prinzipien, einem Kodex freiwilliger Umweltstandards internationaler Banken. Den ersteren sind ChinaEXIM und Sinosure nicht verpflichtet, da China kein OECD-Mitglied ist. Gespräche zwischen der OECD und China versprechen wenig Erfolg, solange China bei der OECD nur mit einem Beobachterstatus bedacht wird. China sieht sich als Global Player, der um seine Reputation bemüht ist. Und das gilt auch für die erwähnten Firmen und Banken. Deshalb wird sich China über kurz oder lang aus eigenem Interesse an internationale Standards anpassen müssen.

Um das zu beschleunigen, sollte der Dialog mit China von der Bundesregierung auf hoher politischer Ebene intensiviert werden. Und das nicht in erster Linie im Interesse der deutschen Bauindustrie, sondern weil Staudammprojekte ohne die Einhaltung von Umwelt- und Umsiedlungsstandards genau die negativen Auswirkungen haben werden, die von ihren Gegnern zu Recht angeprangert werden.

Von Dr. Waltina Scheumann, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.

Kolumne