Today marks the start of the United Nations (UN) Summit on the Millennium Development Goals (MDGs) in New York. In the year 2000, more than 150 heads of state and of government agreed in the Millennium Declaration on an Agenda for International Development Policy in the 21st century. Eight MDGs which are to be achieved by 2015 were derived from this. In the next three days, an interim balance sheet of the implementation so far will be made and a plan of action for achieving the MDGs by 2015 will be approved.
Despite substantial disagreements in the run-up, the international community was able to agree on the outcome document “Keeping the Promise – United to Achieve the Millennium Development Goals” ten days before the start of the summit, which is now to be approved by the heads of state and government who have travelled to New York. This is a positive sign that even one decade after the Millennium Summit industrialised, emerging and developing countries continue to stand behind the MDG project and remain committed to their obligations. The global consensus regarding development and the fight against poverty was confirmed yet again. In the negotiation process, however, the contentiousness of this minimal consensus, which is potentially explosive thanks to specified goals and time tables, became clear. The outcome document is a highly-polished compromise, which leaves unresolved whether the political will is sufficient for achieving the MDGs by 2015.
Confirmation of the global development consensus
The MDG project is now almost ten years old and has established itself as global frame of reference in an unprecedented manner. The eight goals are well known worldwide and serve as a catalogue of objectives and source of authority for different actors such as the International Monetary Fund (IMF), grassroots NGOs or philanthropic foundations. The Millennium Declaration and the MDGs were also established to strengthen the UN’s role as a global forum for processing the collective problems of humankind and visibly focus on development policy.
The international system has changed significantly in the last decade. Many governments have inherited the MDGs from their predecessors. Events such as 11 September 2001, the unilateral policy of the Bush administration, the advancement of emerging countries such as India and China and not least the recent economic and financial crisis have changed the auspices under which states come together in the United Nations. Despite increasing global pressure and envidently greater need for multilateral solutions, finding agreement at similar large-scale events (UN World Summit 2005, Economic and Financial Conference 2009) was difficult. At the Climate Summit in Copenhagen 2009, it even failed. Against this background, the successful negotiation of a 31-page outcome document, the confirmation of the MDG project and the reaffirmation of values such as human rights and joint responsibility for development are to be taken as a success.
Sharing of responsibilities and global opposition
The MDG balance sheet five years before the home stretch turns out very mixed. While in some countries clear progress has been observed, in many countries the speed of progress has not been sufficient. Also in relation to individual MDGs there are clear differences. Headway has been dissapointing not least of the “Donor MDG” 8, which measures the progress on a global development partnership based among other things on a fairer trading and financial system or the increase in ODA. It is generally acknowledged that the jointly agreed goals by 2015 could only be achieved with a greater commitment. The UN General Secretary, for example, estimated the additional need at 100bn US dollars.
The three-month long negotiations in New York proceeded along the well-known North-South conflict line. Developing countries wanted industrialised countries to take more responsibility and pushed for additional financial commitments. This did not go down well amid the financial and economic crisis. In addition, from the Western perspective, a key factor in MDG implementation is attributed to domestic issues such as good governance, human rights and democracy. State fragility and violent conflicts also play an important role. Correspondingly, industrialised countries pushed for these topics to be considered prominently in the outcome document. In turn, some developing and emerging countries rejected this as meddling in their internal affairs. They also placed the responsibility for achieving the MDG squarely with the industrialised countries, while those in turn were insisting on joint responsibility.
The position of developing countries – far from a uniform group with homogenous interests – was again dominated by those states which use the UN to express their opposition to prevailing power structures in the international system. Thus, topics which at first glance had little to do with the MDGs were also included in the agenda. Last-minute mediation was necessary, for example, for finding an acceptable way of dealing with the Israel-Palestine topic. From New York, it was said that little could be seen of a moderating influence of those emerging countries which sit at the table with industrialised countries in the G-20. A clear common voice among African states, whose continent trails furthest behind in the implementation of the MDGs, was also missing.
Keeping the promise or keep promising?
In the run-up to the summit, many representatives of civil society organizations have not only called for a clear plan of action, which describes how the MDGs are to be achieved. They have also made proposals for how acknowledged weaknesses and blind spots of the MDG concept and its implementation strategies can be remedied. That states will now restrict themselves to repeating promises already made may appear unsatisfactory and bordering on the scandalous. However, if the high-level review summit generates greater commitment and political will for implementing the promises, it will fulfil its purpose. For this, no new declarations of intent are required. In 2013, governments will have to explain themselves again in New York.
By Silke Weinlich, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE). © German Development Institute, Bonn.
ColumnViel mehr als ein feuchter Händedruck ist der Gipfel in New York über die Umsetzung der Millenniumentwicklungsziele nicht gewesen – wenngleich ein recht teurer, da aus vielen Ländern gleich mehrere Regierungsmitglieder unter höchsten Sicherheitsvorkehrungen angereist waren. Und das verabschiedete Abschlussdokument ist nicht viel mehr als eine Tüte heißer Luft, enthält es doch nichts als unverbindliche Versprechungen, eine oberflächliche Bilanz und eine lange und dadurch beinahe schon beliebige Liste mit Vorschlägen, wie die Millenniumsziele bis 2015 noch erreicht werden können.
Ein Gipfel, der nichts Neues brachte
Besonders bedauerlich ist, dass es den Vereinten Nationen (VN) nicht gelungen ist, den Millenniumszielen, die bislang noch relativ unverbindlich formuliert waren, messbare Vorgaben für 2015 zuzuordnen. So hätte man zum Beispiel Ziel 1b („produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit“) zumindest durch den Anteil der Erwerbstätigen, die bis 2015 Zugang zu sozialen Sicherungssystemen haben sollen, konkretisieren können.
Zugegebenermaßen sollte das dürftige Ergebnis nicht zu sehr überraschen: bereits die Vorlage für das Abschlussdokument von VN-Generalsekretät Ban Ki-moon war farblos, unambitioniert und unsystematisch. In nichts erinnert sie an die kraftvollen Worte und Inhalte, die die Millenniumserklärung prägen, die vor zehn Jahren unter Bans Vorgänger, dem Ghanaer Kofi Annan, von den VN beschlossen wurde. Die einzige konkrete Forderung, die Ban Ki-moons Vorlage noch enthielt – derzufolge die reichen Länder 0,7 % ihres Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfe hätten ausgeben sollen – wurde im Verhandlungsprozess vor dem Gipfel von den Geberländern (darunter Deutschland) auch noch kassiert.
Einst waren die Millenniumsziele Teil eines Deals zwischen Entwicklungs- und Industrieländern: Die Entwicklungsländer sollten durch die Umsetzung der Ziele beweisen, dass sie die ihnen gebotene Entwicklungshilfe effektiv einsetzen und im Gegenzug dafür mehr finanzielle Hilfe erhalten. Nun bleibt es dabei, dass die Entwicklungsländer die Millenniumsziele umsetzen sollen, aber viel mehr Hilfe wird ihnen von den Ländern des Nordens dennoch nicht versprochen.
Mehr Effizienz reicht für die Erreichung der Ziele nicht aus
Natürlich hat Bundeskanzlerin Merkel Recht, wenn sie in New York betont hat, dass es nicht nur auf das Volumen der Entwicklungshilfemittel ankommt. Diese müssen auch effizient eingesetzt werden und weder von den Geberländern –für deren eigene wirtschaftliche Interessen – oder von den Entwicklungsländern selbst –für die Selbstlegitimation ihrer Regierungen – fehlverwendet werden. Allerdings kann die Verantwortung für die ernüchternde Bilanz bei der Umsetzung der Millenniumsziele nicht ausschließlich den Entwicklungsländern zugewiesen werden. Denn es kommt letztlich auch auf das Volumen der Entwicklungshilfe an. Ziel 2 sieht zum Beispiel vor, dass alle Kinder in allen Ländern spätestens 2015 die Grundschule abschließen können. Für viele Länder ist dies eine nahezu unlösbare Aufgabe, da sie noch immer Grundschulbeteiligungsraten von unter 70 % verzeichnen. Die Länder in Europa brauchten mehr als 50 Jahre, um von 70 auf 99 % zu kommen, und nun sollen ausgerechnet die ärmsten Länder der Welt diesen Schritt in nur 5 Jahren tun.
Wenn man sich diesem Ziel überhaupt nähern will, ist hierfür massive externe Unterstützung und ein effizienterer Einsatz der vorhandenen Mittel erforderlich. Dank der verstärkten Konzentration der Entwicklungshilfe auf Bildung und Gesundheit hat sich der Anstieg der Grundschulbesuchsraten seit Verkündung der Millenniumszeile auch schon deutlich erhöht – wenngleich noch nicht genug, als dass der Grundschulbesuch 2015 bei 100 % liegen würde.
Die Weichen müssen jetzt neu gestellt werden
Den derzeit stagnierenden Entwicklungshilfezahlungen der westlichen Geber stehen steigende Leistungen von China und Indien gegenüber. Die deutsche Quote liegt 2010 höchstens bei 0,4 % des Bruttonationaleinkommens – weit unter den 0,51 %, die Bundeskanzlerin Merkel selbst vor fünf Jahren fest zugesagt hatte. Soll die Quote tatsächlich bis 2015 auf 0,7 % ansteigen, müssen die Weichen dafür im Bundeshaushalt auch tatsächlich gestellt werden. Darüber hinaus muss die deutsche Hilfe gezielter auf Maßnahmen ausgerichtet werden, die für die Umsetzung möglichst vieler der Millenniumsziele entscheidend sind.
Das Abschlussdokument von New York bietet hier kaum Orientierung, da es nahezu jede denkbare Maßnahme aufzählt. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen aber, dass insbesondere Grundschul- und Erwachsenenbildung, Aufklärung über Ernährung und Hygiene, gute Regierungsführung, soziale Grundsicherung und ländliche Infrastruktur Schlüsselbereiche für eine zügige Umsetzung der Millenniumsziele sind – Bereiche, in denen zumindest zum Teil auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sein Engagement auszuweiten gedenkt.
Darüber hinaus geht es aber auch darum, die Rahmenbedingungen von Entwicklung positiver zu gestalten: das internationale Handels- und Finanzsystem sicherer, transparenter und weniger diskriminierend zu gestalten, den Exportprodukten der Entwicklungsländer bessere Chancen auf den Märkten der reichen Länder einzuräumen, den Zugang der Entwicklungsländer zu Technologien und Pharmaprodukten zu verbessern und den Klimawandel zu begrenzen, der in vielen Entwicklungsländern u.a. die Bedingungen in der Landwirtschaft erheblich verändern wird. Viele dieser Forderungen sind in Millenniumsziel 8 ausdrücklich enthalten. Anders als bei den anderen Millenniumszielen fehlen aber quantitative Vorgaben, was bis 2015 erreicht werden soll. So lässt sich nicht überprüfen, wann das Ziel erreicht ist. Da es aber bei fast allen Forderungen von Millenniumsziel 8 seit 2000 keine großen Fortschritte gab, sollte eingeräumt werden, dass die Welt bei keinem anderen Millenniumsziel so versagt hat wie bei dem, für dessen Umsetzung in erster Linie die Geberländer verantwortlich sind.
© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.
Von Dr. Markus Loewe, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
Bonn, 27.09.2010. Viel mehr als ein feuchter Händedruck ist der Gipfel in New York über die Umsetzung der Millenniumentwicklungsziele nicht gewesen – wenngleich ein recht teurer, da aus vielen Ländern gleich mehrere Regierungsmitglieder unter höchsten Sicherheitsvorkehrungen angereist waren. Und das verabschiedete Abschlussdokument ist nicht viel mehr als eine Tüte heißer Luft, enthält es doch nichts als unverbindliche Versprechungen, eine oberflächliche Bilanz und eine lange und dadurch beinahe schon beliebige Liste mit Vorschlägen, wie die Millenniumsziele bis 2015 noch erreicht werden können.
Ein Gipfel, der nichts Neues brachte
Besonders bedauerlich ist, dass es den Vereinten Nationen (VN) nicht gelungen ist, den Millenniumszielen, die bislang noch relativ unverbindlich formuliert waren, messbare Vorgaben für 2015 zuzuordnen. So hätte man zum Beispiel Ziel 1b („produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit“) zumindest durch den Anteil der Erwerbstätigen, die bis 2015 Zugang zu sozialen Sicherungssystemen haben sollen, konkretisieren können.
Zugegebenermaßen sollte das dürftige Ergebnis nicht zu sehr überraschen: bereits die Vorlage für das Abschlussdokument von VN-Generalsekretät Ban Ki-moon war farblos, unambitioniert und unsystematisch. In nichts erinnert sie an die kraftvollen Worte und Inhalte, die die Millenniumserklärung prägen, die vor zehn Jahren unter Bans Vorgänger, dem Ghanaer Kofi Annan, von den VN beschlossen wurde. Die einzige konkrete Forderung, die Ban Ki-moons Vorlage noch enthielt – derzufolge die reichen Länder 0,7 % ihres Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfe hätten ausgeben sollen – wurde im Verhandlungsprozess vor dem Gipfel von den Geberländern (darunter Deutschland) auch noch kassiert.
Einst waren die Millenniumsziele Teil eines Deals zwischen Entwicklungs- und Industrieländern: Die Entwicklungsländer sollten durch die Umsetzung der Ziele beweisen, dass sie die ihnen gebotene Entwicklungshilfe effektiv einsetzen und im Gegenzug dafür mehr finanzielle Hilfe erhalten. Nun bleibt es dabei, dass die Entwicklungsländer die Millenniumsziele umsetzen sollen, aber viel mehr Hilfe wird ihnen von den Ländern des Nordens dennoch nicht versprochen.
Mehr Effizienz reicht für die Erreichung der Ziele nicht aus
Natürlich hat Bundeskanzlerin Merkel Recht, wenn sie in New York betont hat, dass es nicht nur auf das Volumen der Entwicklungshilfemittel ankommt. Diese müssen auch effizient eingesetzt werden und weder von den Geberländern –für deren eigene wirtschaftliche Interessen – oder von den Entwicklungsländern selbst –für die Selbstlegitimation ihrer Regierungen – fehlverwendet werden. Allerdings kann die Verantwortung für die ernüchternde Bilanz bei der Umsetzung der Millenniumsziele nicht ausschließlich den Entwicklungsländern zugewiesen werden. Denn es kommt letztlich auch auf das Volumen der Entwicklungshilfe an. Ziel 2 sieht zum Beispiel vor, dass alle Kinder in allen Ländern spätestens 2015 die Grundschule abschließen können. Für viele Länder ist dies eine nahezu unlösbare Aufgabe, da sie noch immer Grundschulbeteiligungsraten von unter 70 % verzeichnen. Die Länder in Europa brauchten mehr als 50 Jahre, um von 70 auf 99 % zu kommen, und nun sollen ausgerechnet die ärmsten Länder der Welt diesen Schritt in nur 5 Jahren tun.
Wenn man sich diesem Ziel überhaupt nähern will, ist hierfür massive externe Unterstützung und ein effizienterer Einsatz der vorhandenen Mittel erforderlich. Dank der verstärkten Konzentration der Entwicklungshilfe auf Bildung und Gesundheit hat sich der Anstieg der Grundschulbesuchsraten seit Verkündung der Millenniumszeile auch schon deutlich erhöht – wenngleich noch nicht genug, als dass der Grundschulbesuch 2015 bei 100 % liegen würde.
Die Weichen müssen jetzt neu gestellt werden
Den derzeit stagnierenden Entwicklungshilfezahlungen der westlichen Geber stehen steigende Leistungen von China und Indien gegenüber. Die deutsche Quote liegt 2010 höchstens bei 0,4 % des Bruttonationaleinkommens – weit unter den 0,51 %, die Bundeskanzlerin Merkel selbst vor fünf Jahren fest zugesagt hatte. Soll die Quote tatsächlich bis 2015 auf 0,7 % ansteigen, müssen die Weichen dafür im Bundeshaushalt auch tatsächlich gestellt werden. Darüber hinaus muss die deutsche Hilfe gezielter auf Maßnahmen ausgerichtet werden, die für die Umsetzung möglichst vieler der Millenniumsziele entscheidend sind.
Das Abschlussdokument von New York bietet hier kaum Orientierung, da es nahezu jede denkbare Maßnahme aufzählt. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen aber, dass insbesondere Grundschul- und Erwachsenenbildung, Aufklärung über Ernährung und Hygiene, gute Regierungsführung, soziale Grundsicherung und ländliche Infrastruktur Schlüsselbereiche für eine zügige Umsetzung der Millenniumsziele sind – Bereiche, in denen zumindest zum Teil auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sein Engagement auszuweiten gedenkt.
Darüber hinaus geht es aber auch darum, die Rahmenbedingungen von Entwicklung positiver zu gestalten: das internationale Handels- und Finanzsystem sicherer, transparenter und weniger diskriminierend zu gestalten, den Exportprodukten der Entwicklungsländer bessere Chancen auf den Märkten der reichen Länder einzuräumen, den Zugang der Entwicklungsländer zu Technologien und Pharmaprodukten zu verbessern und den Klimawandel zu begrenzen, der in vielen Entwicklungsländern u.a. die Bedingungen in der Landwirtschaft erheblich verändern wird. Viele dieser Forderungen sind in Millenniumsziel 8 ausdrücklich enthalten. Anders als bei den anderen Millenniumszielen fehlen aber quantitative Vorgaben, was bis 2015 erreicht werden soll. So lässt sich nicht überprüfen, wann das Ziel erreicht ist. Da es aber bei fast allen Forderungen von Millenniumsziel 8 seit 2000 keine großen Fortschritte gab, sollte eingeräumt werden, dass die Welt bei keinem anderen Millenniumsziel so versagt hat wie bei dem, für dessen Umsetzung in erster Linie die Geberländer verantwortlich sind.
Von Dr. Markus Loewe, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE). © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.