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In his recent State of the Union Speech, European Commission President Juncker outlined his vision for the Union’s future migration policy. The speech introduced a package of proposals seeking to strengthen EU competencies on migration, including the eye-catching proposal of a 10,000 person strong Border and Coast Guard. The package seeks to transcend national divisions on migration, which are furthered by nationalist politicians such as Hungarian President Orbán and Italian Deputy Prime Minister Salvini. Yet despite this apparent ambition, the package appears to be inspired primarily by political damage control, and does not set out a longer-term response in the interest of the Union’s own development and its relations with African states. In addition, it does not take into adequate consideration the needs of European and African citizens.
Juncker´s proposals focus on issues now at the core of public and political debate. They seek to fill the gaps left by stalled negotiations between EU member states and entail the creation of an EU Agency for Asylum as well as an EU Border and Coast Guard. The first should assist states in the processing of asylum applications. The second should have executive powers to implement border control and return tasks in EU and non-EU countries. Their creation should facilitate the enforcement of stricter rules on return. As a counterbalance to this stricter line, the Commission proposes to create legal pathways for skilled migration and humanitarian resettlement. Progress is expected to incentivise non-EU countries to cooperate on border control and return.
Since the 2015 temporary increase in migrants’ arrivals, and despite a recent arrivals drop, European states have struggled to find shared and durable solutions. At this point, little policy progress has been made, with Juncker lamenting that “we cannot continue to squabble to find ad-hoc solutions each time a new ship arrives.” The challenges faced are in fact not new. Attempts to define a common migration policy go back at least two decades. The fact that these attempts have been unsuccessful has surely contributed to the huge political impact of migration. Citizens have turned to nationalism and have expressed a growing distrust in the EU. Perceptions among citizens that the EU is unwilling or unable to deal with the challenge has spread notably in countries where citizens continue to struggle with the protracted effects of the economic crisis, including high unemployment.
Juncker´s focus on border control and return is a child of its time. It reflects the way national divisions have led to perceptions of migration as a threat to borders, rather than as an opportunity. Juncker´s proposals reinforces the distinction between refugees, allowed to stay, and other migrants, facing increasing restrictions. This approach ignores that migration is essential both for economic stability in Europe and for resilience and development in Africa. Missing from the proposals are measures that support the migrants´ contribution to transnational development, such as reducing remittance costs. In addition, the proposals do not provide solutions for the many low-skilled migrant workers facing illegal work in sectors such as agriculture, with indirect negative effects on low skilled European workers.
Juncker´s proposals also risk hindering effective EU-Africa cooperation. In order to facilitate African cooperation on border control and return, the EU will need to pressure African states further through other external policies. This will be true in particular for development aid. In this way, Europe´s current preoccupation with nationalism will have long-term effects on its relations with Africa. This has so far resulted in short-term approaches and a focus on undefined migration ‘root causes’. The EU is also likely to experience that linking aid allocation to cooperation on border control can backfire in other diplomatic and economic areas.
Instead of the proposed haphazard package, likely to be contested, a broader EU approach is needed with regard to cooperation with Africa on migration. The EU needs to shift away from narrow approaches driven by border control and the criminalisation of irregular migrants. Instead, it needs to engage with Africa on a serious discussion of how migration could support development and prosperity in both continents. The African Union would be a good partner to engage with. However, such a shift will only be possible if the EU regains its ability to act internationally as a unique and lucid actor. Unilaterally proclaiming a partnership of equals with Africa, and a new ‘alliance’ that has so far only been discussed with the African Union Chair, is not a convincing expression of that potential. A sustainable migration policy towards Africa requires a whole-of-society approach on both sides, and the EU may only realistically initiate such a process when based on a serious assessment of its internal divisions and threats to societal cohesion.
Source: The Current Column – German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), 24.09.2018[:de]
In seiner jüngsten Rede zur Lage der Europäischen Union skizzierte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker seine Vision von der künftigen Migrationspolitik der EU. Die Rede stellte eine Reihe von Vorschlägen zur Stärkung der EU-Kompetenzen im Migrationsbereich vor. Die Vorschläge zielen darauf ab, die nationalen Spaltungen im Bereich der Migration zu überwinden, die von nationalistischen Politikern wie Orbán und Salvini gefördert werden. Doch scheinen die Vorschläge in erster Linie von politischer Schadensbegrenzung inspiriert zu sein und stellen keine längerfristige Antwort im Interesse der Entwicklung der EU und ihrer Beziehungen zu Afrika dar. Darüber hinaus werden die Bedürfnisse der europäischen und afrikanischen Bürger nicht angemessen berücksichtigt.
Junckers Vorschläge versuchen, die Lücken zu schließen, die durch festgefahrene Verhandlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten entstanden sind, und umfassen die Einrichtung einer EU Asylagentur sowie einer EU-Grenz- und Küstenwache. Erstere soll die Staaten bei der Bearbeitung von Asylanträgen unterstützen. Letztere soll Exekutivbefugnisse haben, um Grenzkontroll- und Rückführungsaufgaben in EU- und Nicht-EU-Ländern durchzuführen. Ihre Einrichtung soll die Durchsetzung strengerer Rückkehrvorschriften ermöglichen. Als Gegenstück zu dieser strengeren Linie schlägt die Kommission vor, legale Wege für Fachkräftemigration und humanitäre Wiederansiedlung zu schaffen. Es wird erwartet, dass damit Anreize für Drittländer geschaffen werden, bei der Grenzkontrolle und Rückführung zu kooperieren.
Seit dem kurzzeitigen Anstieg der Migrantenzahlen 2015 und trotz eines Rückgangs der Neuankünfte haben die europäischen Staaten Schwierigkeiten, gemeinsame und dauerhafte Lösungen zu finden. Derzeit sind kaum politische Fortschritte zu verzeichnen, wobei Juncker beklagt, dass „wir nicht bei der Ankunft jedes neuen Schiffes weiter über Ad-hoc-Lösungen für die Menschen an Bord streiten“ können. Die Herausforderungen sind nicht neu. Versuche, eine gemeinsame Migrationspolitik zu definieren, reichen mindestens zwei Jahrzehnte zurück. Die Tatsache, dass diese Versuche erfolglos waren, hat sicherlich zu den enormen politischen Auswirkungen der Migration beigetragen. Bürger haben sich dem Nationalismus zugewandt und ihr wachsendes Misstrauen gegenüber der EU zum Ausdruck gebracht. Die Wahrnehmung, dass die EU nicht bereit oder nicht in der Lage ist, sich der Herausforderung zu stellen, hat sich vor allem in Ländern verbreitet, in denen die Bürger weiterhin mit den Langzeitfolgen der Wirtschaftskrise kämpfen.
Junckers Fokus auf Grenzkontrolle und Rückkehr spiegelt die Tatsache wider, dass nationale Spaltungen dazu geführt haben, Migration als Bedrohung der Grenzen und nicht als Chance wahrzunehmen. Junckers Vorschläge verstärken die Unterscheidung zwischen Flüchtlingen, die bleiben dürfen, und anderen Migranten, für die zunehmende Einschränkungen gelten. Dieser Ansatz verkennt, dass Migration sowohl für die wirtschaftliche Stabilität in Europa als auch für Resilienz und Entwicklung in Afrika wesentlich ist. In den Vorschlägen fehlen Maßnahmen, die den Beitrag der Migranten zur transnationalen Entwicklung unterstützen, etwa die Senkung der Kosten für Rücküberweisungen. Zudem bieten die Vorschläge keine Lösungen für die vielen gering qualifizierten Migranten, die illegal, etwa in der Landwirtschaft, arbeiten und deren Beschäftigung indirekte negative Folgen für gering qualifizierte europäische Arbeitnehmer hat.
Die Vorschläge von Juncker können auch eine wirksame Zusammenarbeit zwischen der EU und Afrika behindern. Um eine afrikanische Zusammenarbeit bei der Grenzkontrolle und Rückführung zu erreichen, wird die EU die afrikanischen Staaten mit Hilfe anderer externer Politiken weiter unter Druck setzen müssen. Dies wird vor allem für die Entwicklungshilfe gelten. So wird die gegenwärtige Auseinandersetzung Europas mit dem Nationalismus langfristige Auswirkungen auf seine Beziehungen zu Afrika haben. Dies hat bisher zu kurzfristigen Ansätzen der Adressierung von nicht näher bestimmte „Fluchtursachen“ geführt. Die EU wird wahrscheinlich auch feststellen, dass die Bindung von Entwicklungsgeldern an Zusammenarbeit bei der Grenzkontrolle für andere diplomatische und wirtschaftliche Bereiche nachteilig sein kann.
Anstelle des vorgeschlagenen Pakets, das wahrscheinlich umstritten sein wird, ist ein umfassenderer EU-Ansatz für die Zusammenarbeit mit Afrika im Migrationsbereich erforderlich. Die EU muss von restriktiven Ansätzen abrücken, die auf Grenzkontrollen und Kriminalisierung irregulärer Migranten basieren. Vielmehr muss sie mit Afrika eine ernsthafte Diskussion darüber führen, wie Migration Entwicklung und Wohlstand auf beiden Kontinenten fördern könnte. Die Afrikanische Union wäre dafür ein guter Partner. Eine solche Neuausrichtung wird jedoch nur möglich sein, wenn die EU ihre Fähigkeit wiedererlangt, international als einheitlicher und wertebasierter Akteur zu agieren. Die einseitige Verkündung einer gleichberechtigten Partnerschaft mit Afrika ist kein überzeugender Ausdruck dieses Potenzials. Eine nachhaltige Migrationspolitik gegenüber Afrika erfordert auf beiden Seiten einen gesamtgesellschaftlichen Ansatz, und die EU kann einen solchen Prozess nur dann realistisch einleiten, wenn er die internen Spaltungen und Bedrohungen für den gesellschaftlichen Zusammenhalt berücksichtigt.
Quelle: Die aktuelle Kolumne – German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), 24.09.2018[:]