Castillejo, Clare (DIE): The EU’s response to the “refugees crisis”: one year after the Valletta Summit

In November 2015 EU and African leaders met in Valletta, Malta, to agree on a response to a migration crisis that was creating intense political pressure on EU leaders. One year on, the EU Emergency Trust Fund for Africa (EUTF), which was established at Valletta, demonstrates some concerning trends in Europe’s response to migration and the future direction of its development policy. It also – potentially – offers an interesting opportunity to do things differently.

The EUTF is based on the premise that irregular migration can be stemmed by development cooperation and assistance for African governments to manage migration. This logic runs through the EU’s current approach to migration, yet it is fundamentally flawed. Evidence does not suggest that lack of development causes migration. Indeed it shows that emigration increases with economic growth. Moreover, the idea that complex political, social and economic “root causes” of migration can be addressed through a short-term trust fund with a limited budget seems highly unrealistic.

Indeed, many of those directly involved with the EUTF acknowledge that it cannot address “root causes”, as is its stated objective. Instead it is seen as a political gesture to leverage African cooperation on migration. This emphasis on buying African cooperation is increasingly central within the EU’s migration response. It is evidenced by the recent launch of ‘migration compacts’, which will channel aid through the EUTF conditioned on cooperation on migration management. Yet, even this more limited and transactional ambition for the EUTF seems questionable given the relatively small amounts of money on offer (the EUTF has 1,982 billion Euros to which 500 million has been added to implement the migration compacts) and the complex political, economic and security factors that shape African migration policies.

The EUTF highlights some concerning trends in EU development policy. The fact that most the EUTF’s finance comes from the European Development Fund and other development instruments has raised concerns that it is diverting aid to promote EU migration and security interests in ways that stretch the definition of official development assistance. Certainly, the EUTF seems far removed from aid effectiveness principles and the EU’s own development commitments. It has little emphasis on ownership, partnership or alignment; it allocates funds based on levels of migration rather than need; it is designed, managed and implemented by Europeans; and it is closely linked to EU interests and uses conditionalities to promote those interests. There is widespread agreement that these characteristics will form part of future EU development policy. This suggests that the EUTF represents a broader shift away from core development principles that is ultimately not in the interests of the EU or its partners.

The EUTF’s implementation to date has revealed weaknesses in EU processes and tensions between member states. There has been a lack of consistent strategic direction and oversight, which is problematic given the EUTF’s political sensitivity and speed of implementation. Critically, the selection of projects and implementers has not always been based on the best fit for the trust fund’s goals or the local context, but frequently on member states’ lobbying for funding for their implementing agencies. Lack of local consultation, critical discussion or oversight has also dogged project selection processes. There appear to be significant differences among member states and EU actors over the implementation of the fund, the projects it should support and the processes it should follow.

Although the EUTF reflects broader weaknesses, this does not mean that it has nothing to offer. The EUTF has potential to add value in terms of flexibility and innovation, offering an opportunity to experiment with different ways of working, away from the restrictions of traditional development instruments. However, this requires a stronger emphasis on analysis, and learning and feedback. It also requires the Commission and member states to actively seek out and develop projects that can offer interesting lessons regarding working on migration related issues and with mobile populations. For example, projects that use a mobility and vulnerability lens to identify problems, target populations and shape responses; or projects that work on cross border issues such as trafficking, or assistance for stranded migrant populations.

If the EUTF can be used to develop evidence on how to effectively address migration through a development lens, this could help to inform a more development oriented EU migration policy. It could also inform the reform of EU development instruments and programming to better equip them to deal with complex and rapidly shifting migration challenges.

Source: Website DIE, 14.11.2016Im November 2015 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der EU und Afrikas in Valletta, Malta, um eine gemeinsame Antwort auf die Flüchtlingskrise zu finden, durch die die europäische Politik massiv unter Druck geraten war. Ein Jahr danach zeigt der in Valletta gegründete EU Emergency Trust Fund for Africa (EUTF) einige beunruhigende Tendenzen in der Antwort Europas auf den Flüchtlingsstrom und bei der zukünftigen Ausrichtung seiner Entwicklungspolitik. Dabei ergibt sich eine interessante Möglichkeit, die Dinge auf eine andere Art zu regeln.

Der EUTF geht von der Prämisse aus, dass sich die nicht planbare Migration durch Entwicklungszusammenarbeit und Unterstützung der afrikanischen Staaten beim Migrationsmanagement eindämmen lässt. Es gibt jedoch keinerlei Hinweise darauf, dass ein Mangel an Entwicklungsprojekten eine Migration auslösen würde. Hingegen hat sich gezeigt, dass Auswanderungsbestrebungen mit dem Wirtschaftswachstum zunehmen. Des Weiteren scheint die Vorstellung, dass sich die komplexen politischen, sozialen und ökonomischen „Ursachen” der Migration durch einen kurzfristig angelegten Treuhandfonds mit einem begrenzten Budget beeinflussen lassen, in hohem Maße unrealistisch.

Vielen der an dem EUTF direkt beteiligten Akteure ist es daher auch bewusst, dass eine Ursachenbekämpfung nicht das eigentliche Ziel des EUTF sein kann. Anstatt dessen wird diese Unterstützung als eine politische Geste verstanden, der Migrationszusammenarbeit mit Afrika einen Durchbruch zu verschaffen. Diese Schwerpunktsetzung auf Gewährung von Starthilfen für die afrikanische Zusammenarbeit nimmt innerhalb des Migrationsmanagements der EU eine zunehmend zentrale Stellung ein. Deutlich wird dies durch die in der letzten Zeit abgeschlossenen „Migrationsverträge“, mit deren Hilfe über den EUTF Fördermittel bereitgestellt werden, die an eine Zusammenarbeit im Migrationsmanagement gebunden sind. Auch diese eher begrenzte Transaktionszielstellung des EUTF scheint hinsichtlich der relativ geringen zur Verfügung stehenden Geldmenge (dem EUTF stehen 1,982 Milliarden Euro zur Verfügung, die um weitere 500 Millionen für die Umsetzung der Migrationsverträge aufgestockt wurden) sowie in Anbetracht der komplexen politischen, ökonomischen und sicherheitspolitischen Faktoren, die die afrikanische Migrationspolitik maßgeblich beeinflussen, fraglich zu sein.

Der EUTF stellt dabei einige besorgniserregende Tendenzen in der EU-Entwicklungspolitik heraus. Da der größte Teil der Finanzen des EUTF aus dem europäischen Entwicklungsfonds und anderen Entwicklungsinstrumenten stammen, haben andere Entwicklungsorganisationen Bedenken dahingehend angemeldet, dass hier finanzielle Mittel zur Förderung der Migrations- und Sicherheitsinteressen der EU in einer Weise verwendet werden, dass dadurch die Definition der eigentlichen Entwicklungshilfe verwässert wird. Offensichtlich scheint der EUTF von den Effizienzgrundsätzen und den Entwicklungsverpflichtungen der EU weit entfernt zu sein. Eigentum, Partnerschaft oder Ausrichtung spielen dort eine geringe Rolle. Die Gelder werden dabei eher nach dem Umfang der Migration als nach Bedarf verteilt, denn diese Programme werden von den Europäern gestaltet, verwaltet und realisiert, sind eng mit den Interessen der EU verknüpft und auf die Wahrnehmung dieser Interessen ausgelegt. Es besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass diese Merkmale Bestandteil der künftigen EU-Entwicklungszusammenarbeit sein werden. Daraus lässt sich ableiten, dass der EUTF in starkem Maße von den Kernprinzipien der Entwicklungszusammenarbeit abweicht, was sich letztlich für die Interessen der EU bzw. ihrer Partner nicht förderlich auswirken wird.

Die bis dato umgesetzten EUTF-Maßnahmen haben Schwächen bei den EU-Verfahrensweisen und Spannungen unter den Mitgliedsstaaten offengelegt. Es fehlte dabei an einer konsequenten strategischen Ausrichtung und an Überblick, was angesichts der politischen Brisanz und der Geschwindigkeit der Implementierung des EUTF problematisch ist. Ein Kritikpunkt ist dabei, dass die Auswahl der Projekte und Projektverantwortlichen nicht immer nach den Kriterien erfolgte, die den Zielstellungen des Treuhandfonds bzw. den örtlichen Gegebenheiten am besten entsprochen hätten, sondern sich oftmals nach den Wünschen der Lobbys der Mitgliedsstaaten zur Finanzierung ihrer Projektagenturen richtete. Obwohl der EUTF eine ganze Reihe von Schwächen offenbart, heißt das jedoch nicht, dass er nichts zu bieten hätte. Der EUTF schafft ein Mehrwertpotential in Sachen Flexibilität und Innovation sowie die Möglichkeit, mit unterschiedlichen Arbeitsweisen zu experimentieren, ohne dabei den Beschränkungen der traditionellen Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit unterworfen zu sein. Dabei ist jedoch ein stärkeres Augenmerk auf die Analyse, den Lerneffekt und das Feedback zu legen. Sowohl die EU-Kommission als auch die Mitgliedsstaaten sollten sich aktiv bemühen, nach Projekten Ausschau zu halten, aus denen sich neue Erkenntnisse über die mit der Migration verbundenen Probleme und fliehende Bevölkerungsgruppen gewinnen lassen. Wenn es dem EUTF gelingt, stichhaltige Belege dafür vorzulegen, wie sich durch eine Analyse der Entwicklungszusammenarbeit die Probleme der Migration effizienter eindämmen lassen, könnte dies dazu beitragen, die EU-Migrationspolitik stärker auf die Entwicklungsziele auszurichten. Des Weiteren könnte es auch ein Impuls für eine Umgestaltung der Entwicklungsinstrumente und Programme der EU dahingehend sein, dass sie angemessen ausgestattet werden, um besser mit den komplexen und sich rasant ändernden Herausforderungen der Migrationsproblematik umzugehen.

Quelle: Website DIE, 14.11.2016