Klingebiel, Stephan; Mahn, Timo; Negre, Mario (DIE): Fragmented development cooperation in the age of the 2030 Agenda

Where do we stand with the implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development? Beginning today, this question will be addressed by state representatives at the 2016 High-level Political Forum (HLPF) on Sustainable Development in New York. One issue that is hugely relevant to the future of the Agenda, but that is barely taken into account on the Forum agenda, is fragmentation. This phenomenon sees an increasing proliferation of development actors and the simultaneous atomisation of goals, procedures, instruments and projects. It is giving rise to tremendous financial losses as transaction costs rise due to, inter alia, many actors engaging in similar activities in parallel to each other instead of working together, and to projects cancelling each other out to some extent in terms of their effectiveness. At the same time, however, fragmentation can sometimes lead to a greater diversity of offerings, as seen, for instance, in the innovative approaches of South-South cooperation. We examine these debates in a new edited volume entitled The Fragmentation of Aid.

Transnational cooperation in the context of fragmentation

Transnational cooperation in the context of fragmentation is now a widespread reality in an ever growing number of policy areas. The integration of different policy areas in one comprehensive approach has been a mantra of the 2030 Agenda from the outset. The term “fragmentation” refers to the considerable negative aspects of complexity in development cooperation and in other policy areas involving cross-border activities. Historically speaking, the growing need to manage and regulate globalisation processes has led to the establishment of many international institutions. The number of bilateral providers of development cooperation worldwide has grown from around a dozen in 1960 to over 60 at present, and there are also now well over 250 multilateral donors. One of the latest newcomers was the Asian Infrastructure Investment Bank. At the same time, however, development cooperation actors and partner countries could also benefit from an approach involving greater competition in response to the increased level of diversity. There is potential for more mutual learning, innovation and competitive selection among the different service providers in the development cooperation sector.

A fragmented 2030 Agenda?

There are two elements that are key to the implementation of the 2030 Agenda. First, negotiations on the Sustainable Development Goals (SDGs) were guided by the objective of integrating social, economic and environmental aspects. At the same time, the trade-offs inherent in the 17 SDGs, 169 targets and 230 indicators must not be glossed over as a result of a false understanding of integration. As seen in the example of using arable land to cultivate palm oil as an alternative fuel, there is clearly a degree of tension between individual indicators. The SDGs in the 2030 Agenda are characterised by the fact that they largely address cross-sectoral, highly complex and long-term issues. Against this backdrop, it will be vital in future to establish multi-actor networks among existing institutions in order to overcome instances of fragmentation. In the interests of transnational cooperation, these networks should also include actors from civil society and elsewhere.

Second, there is a need for development partners and partner governments to develop new approaches and use technical instruments in order to address the increasing level of fragmentation. For instance, the European Union is employing the “Code of Conduct on Complementarity” and the “Division of Labour” in Development Policy, while the United Nations is using joint programming and the “Delivering as One” approach. At the same time, it is artificial to compare specialist development organisations, for example single-issue funds such as the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, with the United Nations Development Programme, which is more general in nature. It is not a case of “either… or…”, but rather “both… and…”.

This is where the limitations lie in seeking to rely primarily on technical approaches to effectively tackle the challenges of fragmentation, which have their origins in political, economic and other interests. As political support wanes, the pressure on development cooperation actors to focus on justifying their own existence is rising once more. Earmarking national donor contributions separately counteracts efforts to promote consolidation and harmonisation and may potentially cause more fragmentation. Brexit is likely to further hinder efforts to improve coordination of development cooperation work.

Consequently, in many cases, it is not in the interests of development actors to pro-actively address fragmentation issues. With annual costs for implementing the 2030 Agenda estimated at between USD 3 trillion and USD 5 trillion, more efficient and effective resource deployment could deliver huge savings. Intensive efforts to tackle the issue of fragmentation from the first year of the 2030 Agenda onwards are therefore the urgent order of the day.

Source: Website DIE, 11.07.2016Wie steht es um die Umsetzung der 2030 Agenda für nachhaltige Entwicklung? Dieser Frage stellen sich ab heute die Staatenvertreter bei der Tagung des hochrangigen Politischen Forums (High-level Political Forum, HLPF) für Nachhaltige Entwicklung in New York. Für die Zukunft der Agenda enorm relevant, aber auf der Tagesordnung weitgehend unberücksichtigt, ist ein als ‚Fragmentierung‘ bezeichnetes Phänomen. Es beschreibt eine zunehmende Vervielfältigung der Entwicklungsakteure bei gleichzeitiger Atomisierung von Zielen, Modalitäten, Instrumenten und Projekten. Verbunden damit sind enorme finanzielle Einbußen durch hohe Transaktionskosten, etwa weil Ähnliches von vielen Akteuren parallel anstatt gemeinsam angegangen wird oder verringerte Wirkungen eintreten, wenn die Effekte von Projekten sich gegenseitig aufheben. Teilweise kann Fragmentierung aber auch mehr Angebotsvielfalt erzielen, wie etwa durch innovative Süd-Süd-Kooperationsansätze. Diese Debatten beleuchten wir in einem aktuellen Sammelband zum Thema „The Fragmentation of Aid“.

Transnationale Zusammenarbeit unter den Bedingungen von Fragmentierung

In einer ständig wachsenden Zahl von Politikfeldern ist transnationale Zusammenarbeit unter den Bedingungen von „Fragmentierung“ heute weitgehend Realität. Ein Mantra der 2030 Agenda war daher von Beginn an die Integration verschiedener Politikfelder in einem umfassenden Ansatz. Der Begriff „Fragmentierung“ verweist auf die erheblichen negativen Aspekte der Komplexität in der Entwicklungszusammenarbeit, aber auch anderen Politikfeldern, die grenzüberschreitend tätig sind. Die zunehmende Notwendigkeit, Globalisierungsprozesse zu bewältigen und zu regulieren, hat historisch betrachtet zur Gründung einer Reihe von internationalen Institutionen geführt. In der Entwicklungszusammenarbeit ist die Anzahl bilateraler Geber weltweit von rund einem Dutzend in 1960 zu derzeit über 60 angestiegen; zudem gibt es deutlich über 250 multilaterale Geber. Einer der letzten Neuzugänge war die asiatische Infrastrukturinvestmentbank. Entwicklungszusammenarbeit und Partnerländer können allerdings auch von einem Ansatz profitieren, der mehr Wettbewerb aufgrund größerer Vielfalt umfasst. Das Potenzial für gegenseitiges Lernen, Innovation und wettbewerbsfähige Auswahl unter den verschiedenen Bereitstellern von Entwicklungszusammenarbeit kann sich erhöhen.

Fragmentierte 2030 Agenda?

Für die Umsetzung der 2030 Agenda sind zwei Aspekte bedeutsam: Die Verhandlungen über die Nachhaltigkeitsziele waren erstens von der Zielvorgabe getragen, soziale, wirtschaftliche und Umweltaspekte zu intergieren. Gleichwohl dürfen bei 17 Zielen, 169 Zielvorgaben und 230 Indikatoren die inhärenten Zielkonflikte nicht im Sinne eines falsch verstandenen Integrationskonzeptes schöngefärbt werden. Wie das Beispiel des Anbaus von Palmöl auf Landwirtschaftsflächen zur Kraftstoffsubstitution zeigt, besteht zwischen einzelnen Indikatoren durchaus ein Spannungsverhältnis. Für die Ziele der 2030 Agenda kennzeichnend ist, dass sie mehrheitlich hochkomplexe, Sektor übergreifende und langfristige Probleme angehen. Unter diesen Vorzeichen wird es zukünftig von zentraler Bedeutung sein, zwischen bestehenden Institutionen Multi-Akteursnetzwerke zu knüpfen, um bestehende Fragmentierungen zu überwinden; im Sinne transnationaler Zusammenarbeit sollten diese auch zivilgesellschaftliche und andere Akteure mit einbinden.

Zweitens sind Entwicklungspartner und Partnerregierungen gefordert, neue Ansätze zu entwickeln und technische Instrumente anwenden, um der zunehmenden Fragmentierung zu begegnen. In der Europäischen Union zählt hierzu beispielsweise der „Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik“; bei den Vereinten Nationen gibt es das „Joint Programming“ oder den „Delivering as One“–Ansatz. Gleichwohl ist die Gegenüberstellung von spezialisierten Entwicklungsorganisationen, etwa den „Ein-Themen-Fonds“ wie dem Globalen Fond zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria einerseits, und den Gemischtwarenläden des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen andererseits, künstlich. Statt „Entweder-Oder“ geht es um „Sowohl-als-Auch“.

Hier liegen demnach die Grenzen, Herausforderungen der Fragmentierung, die in politischen, wirtschaftlichen, und anderen Interessen begründet sind, mit überwiegend technischen Ansätzen effektiv zu begegnen. Mit schwindender Unterstützung auf politischer Ebene steigt gleichzeitig (erneut) der Druck, die eigene „Daseinsberechtigung“ in der Entwicklungszusammenarbeit in den Vordergrund zu stellen. Die separate Kennzeichnung nationaler Geberbeiträge konterkariert Konsolidierungs- und Harmonisierungsbemühungen und befördert Fragmentierung potentiell weiter. Der Brexit dürfte den Bemühungen, Entwicklungszusammenarbeit besser zu koordinieren, zusätzlich zuwider laufen.

Fragmentierung aktiv anzugehen liegt daher vielfach nicht im Interesse entwicklungspolitischer Akteure. Bei geschätzten Kosten von drei bis fünf Billionen USD pro Jahr für die Umsetzung der 2030 Agenda könnten durch einen effizienteren und effektiveren Einsatz der Mittel enorme Summen eingespart werden. Sich im Zeitalter der 2030 Agenda vom ersten Jahr an intensiv mit der Fragmentierungsproblematik auseinanderzusetzen, ist daher ein drängendes Gebot der Stunde.

Quelle: Website DIE, 11.07.2016