DIE: Column "Future hunger emergencies likely if business as usual continues"

    Every year on 16 October, the World Food Day reminds us that food is “a requisite for human survival and well-being and a fundamental human necessity” (UN resolution 35/70 of 5 December 1980). Yet almost every other year, somewhere in the world, in particular Africa, people are suffering from hunger. Out of the 29 countries requiring food assistance in March 2011, 21 of them are in Africa. In October 2010, the United Nations Food and Agriculture Organization (FAO) reported 925 million undernourished people – approx. 14% of world population. Besides the current food emergency (see “The Current Column” of 22 August 2011), Eastern Africa is one of the most food insecure regions of the world, characterised by chronic food insecurity and risk of famine, recent major famines occurring in 1984/85, 1991/92, 1999/2000.

    We must ask ourselves the uncomfortable questions of why hunger persists in these areas, who is affected and why?

    Marginality, poverty and neglect
    The affected areas in Eastern Africa are marginal in most senses of the word. Environmentally, the affected arid and semi-arid lands are characterised by low agricultural production due to low and unreliable rainfall. Geographically, they are mostly distant from the centres of economic and political power, therefore difficult to control or be influenced by the centre. This geographic marginality is worsened by a lack of development relative to other areas – for example Kenya’s North Eastern Province, a chronically food insecure region, has Kenya’s lowest human development levels – one of its highest poverty rates, gender disparities and illiteracy levels, limited access to education, water and health facilities, electricity grid and tarmacked road networks.

    Some measures are being taken, for example, Kenya’s new constitution, its national free primary education, improvement of livestock services, and the establishment of its Ministry for the Development of Northern Kenya and Other Arid Lands in 2008. Ethiopia’s social protection programme which started in 2006 and aims at sustainable development and poverty reduction is another example. Yet, its short history does not allow for any conclusions yet. Reversing the decades of marginalisation and neglect will take time to become effective.

    The continuous blame on drought
    In view of this marginality and neglect, drought often translates to food crisis. Drought is a normal feature of climate in this region – it frequently occurs and should be expected to frequently occur. With climate change, droughts are also likely to increase in frequency, intensity and spread. Despite this knowledge and functional early warning on drought occurrence, droughts catch governments either unprepared or incapable. The example of the on-going drought-related famine in Eastern Africa is a case in point whereby government officers received early warnings about the impendent crisis but preparations were inadequate and ineffective (see “The Current Column” of 22 August 2011). Of what use then are early warning systems when those that are supposed to act do not do so and adequately? How much and for how long can drought be blamed for chronic food insecurity in the face of this inactiveness? (see “The Current Column” of 25 July 2011)

    Weak governance and corruption
    Available financial resources and relevant human capacities are inadequate and weak governance threatens the success of interventions. The World Bank is likely to freeze funding of a critical drought management and food security project running in Northern Kenya since 1996 due to massive corruption and fraudulent transactions in about 29% of the currently audited cases amounting to Sh362 million (ca. 2.6 Mio. Euro). Corruption frustrates development interventions and sows distrust among the involved, the donors as well as honest government officers, especially where there are no prosecutions.

    From declining agricultural investment, increasing budget allocation to inadequate absorptive capacity
    A recent move to increase investment is hampered by limited absorptive capacity. For example, the Kenyan government has increased its budget allocation to agriculture, although not yet up to 10 per cent. However, in many cases funds are underutilised due to delays and bottlenecks in the disbursement process and limited absorptive capacity. Government officers are thus forced to return allocated funds at the end of the year even though the problems which the funds were meant to solve have not yet been addressed. The Ministry of Finance and Planning urgently needs to address these bottlenecks.

    While the theme of the 2011 World Food Day is “Food prices – From crisis to stability”, stabilising food availability and access is a long-term challenge that calls for targeted development measures. Poor people already spend a large part of their income on food purchase. The hike in global food prices worsens their access to food and has led to riots in Madagascar, Senegal and Zimbabwe. Currently, food prices remain generally high in the region and may further rise if the food producing regions do not receive adequate rains.

    What next?
    A combination of factors drives chronic food insecurity and must be addressed in an integrative manner, supported by massive resources. The momentum already started by the Kenyan and Ethiopian governments need to be sustained and the challenges posed by weak governance addressed. Funding needs to be increased and redirected to the marginal areas. There are no short-cuts to food security without ensuring food availability through own production or accessibility through markets or incomes. Therefore, pillars of development such as human capacity building, infrastructure and social services are necessary to provide the basis for building the resilience of the affected populations. Development cannot be achieved in an environment where financial and relevant human resources are inadequate and where even under such limiting conditions corruption is rife. Hence, governments should seek more effective ways to curb corruption. Not only high potential areas and economic good governance should count but also equitable and inclusive development that supports human capabilities. Local peace islands need all the support they can get and as long as such conflicts continue to fester, so long will the civilians be subject to chronic food insecurity. The success of past measures can at best be described as being enough to have kept people alive, surviving and coping but unable to make significant strides in economic or human capacity development. It is also high time that interventions in Africa move beyond sustaining survival and coping to triggering development. Future hunger emergencies are surely to occur if business as usual continues.

    By Dr. Chinwe Ifejika Speranza, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

    © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.

    ColumnAn jedem 16. Oktober eines Jahres erinnert uns der Welternährungstag daran, dass Nahrung „eine Voraussetzung für das Leben und Wohlbefinden des Menschen bildet und zu seinen elementaren Bedürfnissen gehört“ (UN-Resolution 35/70 vom 5. Dezember 1980). Dennoch leiden überall auf der Welt, vor allem in Afrika, Menschen Hunger – fast jedes Jahr. 21 der 29 Länder, die im März 2011 Nahrungsmittelhilfe benötigten, lagen in Afrika. Im Oktober 2010 zählte die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) 925 Millionen unterernährte Menschen – rund 14 Prozent der Weltbevölkerung. Von der aktuellen Nahrungsmittelkrise (siehe „Die aktuelle Kolumne“ vom 22. August 2011) einmal abgesehen, zählt Ostafrika zu den Regionen mit der weltweit unsichersten Ernährungslage, gekennzeichnet durch eine chronische Ernährungsunsicherheit und Gefahr von Hungersnöten wie zuletzt in den Jahren 1984/85, 1991/92 und 1999/2000.

    Wir müssen uns die unbequemen Fragen stellen, warum der Hunger in diesen Gebieten anhält, wer betroffen ist und warum?

    Die betroffenen Gebiete in Ostafrika liegen in fast jeder Hinsicht am Rand. Kennzeichnend für diese ariden und semi-ariden Landstriche ist eine geringe landwirtschaftliche Produktion, Folge schwacher und unregelmäßiger Niederschläge. Geographisch betrachtet liegen sie größtenteils fern der wirtschaftlichen und politischen Machtzentren und sind deshalb nur schwer zu kontrollieren und zentral zu lenken. Die geographische Grenzlage wird noch durch einen Entwicklungsrückstand gegenüber anderen Gebieten verstärkt: So verzeichnet die Nordostprovinz Kenias, eine chronisch ernährungsunsichere Region, den niedrigsten Grad an menschlicher Entwicklung des Landes, mit die höchsten Raten von Armut, Gender-Disparitäten und Analphabetentum Kenias und einen begrenzten Zugang zu Bildung, Wasser und Gesundheitseinrichtungen sowie zum Strom- und Asphaltstraßennetz.

    Einige Maßnahmen wurden bereits ergriffen, um die Situation zu verbessern. Beispielsweise Kenias neue Verfassung, seine kostenlose staatliche Grundschulausbildung, verbesserte Dienstleistungen für Viehbestände und die Gründung eines Ministeriums im Jahr 2008, das die Entwicklung von Nordkenia und anderer arider Gebiete vorantreiben soll. Ein weiteres Beispiel ist Äthiopiens 2006 gestartetes Programm zur sozialen Absicherung, nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung. Allerdings ist es noch zu früh für irgendwelche Schlussfolgerungen. Jahrzehnte der Marginalisierung und Vernachlässigung zu korrigieren braucht seine Zeit.

    Schuld ist immer die Dürre
    Aufgrund dieser Grenzlage und Vernachlässigung ist Dürre oft gleichbedeutend mit Nahrungsmittelkrise. Klimabedingt sind Dürren in dieser Region normal – ein häufiges Phänomen, mit dem immer gerechnet werden muss. Hinzu kommt, dass der Klimawandel Häufigkeit, Schwere und Ausmaß von Dürren aller Voraussicht nach steigern wird. Obwohl dies bekannt ist und es funktionierende Frühwarnsysteme gibt, sind Regierungen entweder unvorbereitet oder unfähig, angemessen zu reagieren. Die anhaltende dürrebedingte Hungersnot in Ostafrika ist ein Beispiel hierfür: die betroffenen Regierung wurden frühzeitig vor der drohenden Krise gewarnt und trotzdem trafen sie nur unzureichende und unwirksame Vorbereitungen (siehe „Die aktuelle Kolumne“ vom 22. August 2011). Welchen Wert haben Frühwarnsysteme überhaupt, wenn diejenigen, die reagieren sollten, nichts oder zu wenig tun? Wie weit und wie lange noch lässt sich die Schuld für anhaltende Ernährungsunsicherheit angesichts solcher Untätigkeit den Dürren in die Schuhe schieben? (Siehe „Die aktuelle Kolumne“ vom 25. Juli 2011).

    Finanzmittel und relevante personelle Ressourcen reichen nicht, und schlechte Regierungsführung gefährdet den Erfolg von Maßnahmen noch zusätzlich. Wahrscheinlich wird die Weltbank die Gelder für ein wichtiges Projekt zur Dürrerisikosteuerung und Ernährungssicherung einfrieren, das seit 1996 im Norden Kenias umgesetzt wird. Grund sind massive Korruption und betrügerische Geschäfte in ca. 29 Prozent der derzeit geprüften Fälle, was einem Volumen von Sh362 Millionen (ca. 2,6 Millionen Euro) entspricht. Korruption behindert Entwicklungsmaßnahmen und sät Misstrauen unter den Beteiligten, den Gebern ebenso wie den ehrlichen Regierungsbeamten, besonders dort, wo es keine Strafverfolgung gibt.

    Von sinkenden Agrarinvestitionen, steigender Haushaltszuweisung und zu geringer Absorptionsfähigkeit
    Ein aktueller Versuch, Investitionen zu erhöhen, wird durch begrenzte Absorptionsfähigkeit behindert. So stellt die kenianische Regierung mehr Haushaltsmittel für den Sektor Landwirtschaft bereit, wenn auch noch nicht einmal 10 Prozent. Doch allzu oft bleiben Gelder ungenutzt, weil es zu Verzögerungen und Engpässen bei der Auszahlung kommt und die Absorptionsfähigkeit begrenzt ist. Dann müssen die bereitgestellten Gelder am Ende des Jahres wieder rücküberwiesen werden, obwohl die Probleme, die sie lösen sollten, weiter bestehen. Solche Engpässe muss das Finanz- und Planungsministerium dringend beseitigen.

    Das Motto des Welternährungstags 2011 lautet „Nahrungsmittelpreise – aus der Krise in die Stabilität“. Doch Nahrungsmittel auf Dauer verfügbar und zugänglich zu machen bleibt eine Herausforderung, die nur mit gezielten Entwicklungsmaßnahmen zu bewältigen ist. Schon heute geben arme Menschen einen Großteil ihres Einkommens für Lebensmittel aus. Der weltweite Anstieg der Lebensmittelpreise beschränkt ihren Zugang zu Nahrung zusätzlich und hat bereits zu Ausschreitungen in Madagaskar, Senegal und Simbabwe geführt. Die Preise für Lebensmittel in der Region bleiben generell auf hohem Niveau und werden womöglich weiter steigen, wenn die Nahrung produzierenden Gebiete keine ausreichenden Niederschläge erhalten.

    Wie geht es weiter?
    Die anhaltende Ernährungsunsicherheit resultiert aus einer Kombination verschiedener Faktoren. Ihnen ist nur auf integrative Weise und mit massiver finanzieller Unterstützung zu begegnen. Die Impulse der Regierungen Kenias und Äthiopiens müssen gestärkt und die durch schlechte Regierungsführung verursachten Probleme gelöst werden. Finanzhilfen müssen aufgestockt und in die benachteiligten Gebiete umdirigiert werden. Eine Abkürzung gibt es nicht: Ernährungssicherheit lässt sich nur schaffen, wenn Nahrungsmittel durch eigenen Anbau verfügbar oder mit Märkten und Einkommen erreichbar gemacht werden. Daher findet Entwicklung nur auf einer Basis statt, auf der sich die Widerstandskraft betroffener Bevölkerungsgruppen stärken lässt, zum Beispiel durch Stärkung der Leistungsfähigkeit von Menschen (Capacity Building), durch Infrastruktur und durch soziale Dienste. Entwicklung ist unmöglich in einem Umfeld, in dem finanzielle und personelle Leistungsfähigkeit nicht ausreichen und Korruption, selbst unter derart limitierenden Bedingungen, blüht. Demzufolge sollten Regierungen nach wirksameren Wegen suchen, Korruption einzudämmen. Zählen sollten nicht allein regionale Leistungsfähigkeit und gute wirtschaftspolitische Steuerung, sondern auch eine gerechte und inklusive Entwicklung, die menschliche Fähigkeiten fördert. Lokale „Friedensinseln“ brauchen jede Unterstützung, die sie bekommen können, denn solange solche Konflikte weiterschwelen, wird die Zivilgesellschaft unter chronischer Ernährungsunsicherheit leiden. Der Erfolg früherer Maßnahmen hat bestenfalls gereicht, Menschen mehr schlecht als recht am Leben zu halten. Aber er hat sie nicht befähigt, nennenswerte Schritte hin zu wirtschaftlichem oder menschlichem Capacity Development zu machen. Überdies ist es höchste Zeit, dass Interventionen in Afrika über lebenserhaltende Maßnahmen hinausgehen und Entwicklung anstoßen. Die nächste Hungersnot kommt bestimmt, wenn sich nichts ändert.

    Von Dr. Chinwe Ifejika Speranza, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

    © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.