As the dark clouds of the Euro crisis gather over Brussels this week the mood among Europe’s leaders has seldom been worse. There is, nevertheless, a ray of light shining on one part of the city’s European quarter. Despite its mounting internal problems the EU is striving to face its global responsibilities: The European Commission disburses more than €11 billion in aid every year, and, as the European Development Commissioner, Andris Piebalgs, points out, the fact that the EU is the largest provider of development aid in the world is one of Europe’s success stories. This money has – for example – provided 31 million households with drinking water, vaccinated five million children against measles, and enabled 85,000 female students in developing countries to go to secondary school.
Following almost a year of public consultation, internal negotiation and numerous drafts, on 13 October 2011 the Commission published its latest mission statement on development policy with the grand title ‘Increasing the Impact of EU Development Policy: an Agenda for Change’. But is the new proposal really an Agenda for Change? Is it ambitious enough to equip the Commission to surmount global challenges such as poverty, the food crisis, the economic slump, climate change, and insecurity? Will it really deliver greater impact?
Much of the media reaction so far suggests that the Commission has successfully created this impression. Newspaper headlines such as ‘no more aid for China’ and ‘EU launches controversial new aid reform’ draw attention to three pieces of news: (1) the proposal to focus aid on two areas – good governance and human rights with stricter aid conditionality; and sustainable growth with emphasis on the private sector; (2) the introduction of differentiated development partnerships, implying that more advanced countries will no longer receive aid; and (3) the attempt to boost joint work between the Commission and member state development agencies.
So what’s new?
The Commission’s intent to focus aid on good governance programmes and to make budget support conditional on partners improving their democratic and human rights records is a direct response to the Arab Spring. Aid conditionality has in recent years been expressed as a ‘contract,’ recognising that effectiveness can only be achieved through ‘national ownership’ of programmes even if democracy is lacking. The Agenda refers to ‘stricter conditionality’ which ‘may be warranted in some cases.’ The best performing partners will receive budget support, re-labelled ‘good governance and development contracts’. In countries that ‘loosen their commitment to democracy,’ money will be channelled away from governments to local actors and civil society organisations. Delivering on this noble promise will, however, not be easy. EU officials know from their own experiences in autocratic countries that supporting civil movements is difficult, particularly if they are agitating for political and economic change.
The Commission’s intention to reassess aid to countries that seem wealthy enough to fund their own development could turn out to be highly significant. The EU currently provides aid to 143 countries, many of which have made impressive progress. If aid is to be stopped, two factors need to be considered: First, some countries still have many poor people despite recent rapid growth. More people live in poverty in India, for example, than the entire African continent. The use of average per capita income as a basis for aid allocation decisions fails to recognise that aggregates say little about the capacities of a country to address poverty. Smaller countries like Ghana and Zambia, now classed as ‘middle income,’ still need international assistance. Second, in a globalised world the EU’s overarching poverty reduction goal cannot be separated from how Europe addresses other global public goods challenges such as climate change, communicable diseases and food insecurity. The proposal to cut aid to influential emerging countries presupposes that the Commission has developed a strategy for finding new ways to work with them on addressing global challenges. The Agenda for Change gives little indication of this.
The Agenda revisits the issue of poor coordination between EU development programmes and those of the member states. A ‘single joint programming document’ for partner countries is proposed, together with a ‘single EU contract’ for budget support and a ‘common framework for measuring and communicating results’. Yet, there is no mention of who should coordinate the joint programming exercise. The Commission and the European External Action Service are the logical actors to take the lead, working with partner countries through the EU’s delegations. This model is currently being used to produce the EU’s first joint programming document for the world’s newest country, South Sudan. Even if this is a success, the Commission will still have to convince member states that joint programming can be used in countries where bilateral interests are at stake.
A strategy for development policy beyond aid
The Agenda is above all an ‘aid concept.’ It focuses on the Commission’s efforts to improve as an aid agency. Provisions on policy coherence emphasise ‘doing no harm’ to aid effectiveness, yet the EU policies most harmful to developing countries – agriculture and fisheries – are not actually mentioned.
In any case, aid alone is not enough. In a changing global geopolitical context, complex political, economic and environmental global public goods challenges are having a greater impact on development than aid does. It is a pity, then, that the Agenda is not explicit about the need to develop an EU wide strategy for global development based on mutual interests in underwriting global public goods. Some member states are starting to think in this direction, but at different speeds and with different emphases. More leadership at the EU-level is needed, and yet there is no common strategy for addressing global public goods challenges in the European context. This would require member states to coordinate policy not only at the national level but among the different line ministries as well, many of which have clearly defined national interest agendas.
What’s next?
The Agenda for Change is not, yet, a new policy. It is a proposal from the Commission to the European Council and Parliament. Over the next seven months, member states and the European Parliament will discuss the proposal and decide whether they agree with it before the European Council meeting in May 2012. This debate may lead to a further watering-down of the Agenda, but the Commission should stand firm in the face of those who oppose change, and try to seize the moment to modernise EU development policy.
By Svea Koch, Mikaela Gavas and Dr. Mark Furness
© German Development Institute, Bonn.
ColumnWährend sich die dunklen Wolken der Euro-Krise diese Woche über Brüssel verdichten, ist die Stimmung unter Europas Staats- und Regierungschefs so schlecht wie lange nicht. Ein kleiner Teil des Brüsseler Europaviertels sieht jedoch ein wenig Licht am Horizont. Trotz der wachsenden internen Probleme ist die EU bestrebt, sich ihrer globalen Verantwortung zu stellen: Die Europäische Kommission zahlt jedes Jahr mehr als 11 Milliarden Euro an Entwicklungshilfe aus. Wie EU-Entwicklungskommissar Andris Piebalgs betont, ist die Tatsache, dass die EU der weltgrößte Geber von Entwicklungshilfe ist, eine der Erfolgsgeschichten Europas: Mit diesem Geld erhielten 31 Millionen Haushalte Zugang zu sauberem Trinkwasser, fünf Millionen Kinder Impfschutz gegen Masern und 85.000 Schülerinnen in Entwicklungsländern die Möglichkeit, weiterführende Schulen zu besuchen.
Nach fast einem Jahr öffentlicher Konsultationen, interner Verhandlungen und zahlreicher Entwürfe hat die Kommission am 13. Oktober 2011 ihre jüngste entwicklungspolitische Strategie veröffentlicht. Sie trägt den vielversprechenden Titel „Die Wirksamkeit der EU-Entwicklungspolitik erhöhen: eine Agenda für den Wandel“. Aber ist der neue Vorschlag wirklich eine „Agenda für den Wandel“? Ist er ehrgeizig genug, die Kommission für globale Herausforderungen wie Armut, die Nahrungsmittelkrise, den Konjunkturrückgang, Klimawandel und Unsicherheit zu rüsten? Kann er tatsächlich die Wirksamkeit erhöhen?
Bis jetzt klingen die meisten Medienreaktionen so, als sei es der Kommission gelungen, diesen Eindruck zu vermitteln. Überschriften wie „Keine Entwicklungshilfe mehr für China“ und „EU bringt umstrittene Entwicklungshilfereform auf den Weg“ lenken den Blick auf drei Neuerungen: (1) die Konzentration der Hilfe auf zwei Bereiche: verantwortungsvolle Regierungsführung und Menschenrechte mit strikterer Konditionalität sowie nachhaltiges Wachstum unter Betonung der Privatwirtschaft; (2) die Einführung differenzierter Entwicklungspartnerschaften, einhergehend mit der Einstellung von Entwicklungshilfe für aufstrebende Mächte und weiter fortgeschrittene Länder; (3) der Versuch, die Zusammenarbeit von Kommission und Entwicklungsagenturen der Mitgliedstaaten zu intensivieren.
Was gibt es also Neues?
Die Absicht der Kommission, die Hilfe auf Programme zur Förderung verantwortungsvoller Regierungsführung zu konzentrieren und die Vergabe von Budgethilfe an die Verbesserung der Demokratie- und Menschenrechtslage zu koppeln, ist eine direkte Reaktion auf den arabischen Frühling. In den vergangenen Jahren wurde Konditionalität von Entwicklungshilfe als „Vertrag“ verstanden. Damit wird die Tatsache gewürdigt, dass sich Wirksamkeit nur erzielen lässt, wenn Länder Eigenverantwortung für Programme übernehmen, selbst wenn ihnen demokratische Strukturen fehlen. In der neuen Agenda ist von einer „strikteren Konditionalität“ die Rede, die „in bestimmten Fällen angezeigt sein wird“. Diejenigen Partner, die sich guter Regierungsführung verschreiben, erhalten Budgethilfe, umbenannt in „Verträge über verantwortungsvolle Regierungsführung und Entwicklung“. Vernachlässigt ein Land seine demokratischen Verpflichtungen, sollen Mittel an der Regierung vorbei in die Hände lokaler Akteure und zivilgesellschaftlicher Organisationen gelenkt werden. Allerdings wird es nicht ganz einfach sein, dieses ehrenwerte Versprechen einzuhalten. EU-Behörden wissen aus eigener Erfahrung mit autokratischen Ländern, dass es schwer ist, Bürgerbewegungen zu unterstützen, besonders dann, wenn sie für politischen und wirtschaftlichen Wandel kämpfen.
Die Absicht der Kommission, die Entwicklungshilfe für Länder zu überprüfen, die wohlhabend genug erscheinen, ihre Entwicklung aus eigener Kraft zu finanzieren, könnte sich als bedeutende Veränderung erweisen. Derzeit gewährt die Europäische Union 143 Ländern Entwicklungshilfe, von denen viele beachtliche Fortschritte erzielt haben. Soll die Hilfe eingestellt werden, sind zwei Faktoren zu beachten: Erstens leben in vielen Ländern trotz rasanten wirtschaftlichen Wachstums nach wie vor viele arme Menschen. In Indien zum Beispiel leben mehr Menschen in Armut als auf dem gesamten afrikanischen Kontinent. Wer das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen als Basis für die Zuweisung von Entwicklungshilfe nutzt, missachtet die Tatsache, dass nationale Durchschnittswerte nur wenig über die Potenziale eines Landes aussagen, Armut zu bekämpfen. Kleinere Länder wie Ghana und Sambia werden nun zwar als „Länder mit mittlerem Einkommen“ eingestuft, benötigen aber weiterhin internationale Hilfe. Zweitens lässt sich in einer globalisierten Welt das übergreifende Ziel der EU, Armut zu reduzieren, nicht davon trennen, wie Europa andere globale Herausforderungen angeht, etwa den Klimawandel, ansteckende Krankheiten und Ernährungsunsicherheit. Der Vorschlag, die Entwicklungshilfe für einflussreiche Schwellenländer einzustellen, setzt eine Strategie seitens der Kommission voraus, wie sich neue Formen der Zusammenarbeit mit diesen Ländern zur Bewältigung globaler Herausforderungen und zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter entwickeln lassen. Hierzu findet sich in der Agenda für den Wandel nur wenig.
Zuletzt greift das Kommissionsdokument das Problem der zwischen EU und Mitgliedstaaten unzureichend abgestimmten Entwicklungsprogramme auf. Vorgeschlagen werden ein „einziges gemeinsames Programmierungsdokument“ für Partnerländer, ein „einziger Vertrag mit der EU“ über Budgethilfe und ein „gemeinsamer Rahmen für die Messung und Mitteilung der Ergebnisse“. Allerdings bleibt offen, wer diese gemeinsame Programmierung koordinieren soll. Sinnvollerweise sollten die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst in der Zusammenarbeit mit Partnerländern über die EU-Delegationen die Führung übernehmen. Nach diesem Modell wird derzeit das erste gemeinsame Programmierungsdokument der EU für das jüngste Land der Welt erarbeitet: Südsudan. Aber auch wenn diese Bemühungen Erfolg haben, wird die Kommission Mitgliedstaaten noch überzeugen müssen, dass sich die gemeinsame Programmierung auch für Länder eignet, in denen bilaterale Interessen auf dem Spiel stehen.
Ein Konzept für Entwicklungspolitik das über Entwicklungshilfe hinausgeht
Die Agenda ist in erster Linie ein „Entwicklungshilfekonzept“. Im Vordergrund steht das Bemühen der Kommission, eine leistungsfähigere Hilfsorganisation zu werden. Bestimmungen zur Politikkohärenz betonen, dass die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit keinen Schaden nehmen darf. Doch gerade die EU-Politiken, die den Entwicklungsländern am meisten schaden– die Landwirtschafts- und die Fischereipolitik – werden nicht erwähnt.
So oder so, ist Entwicklungshilfe allein nicht genug. In einem sich wandelnden globalen geopolitischen Kontext haben komplexe politische, wirtschaftliche und ökologische Herausforderungen zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter einen größeren Einfluss auf die Entwicklung von Partnerländern, als Entwicklungshilfe. Leider wird in der Agenda nicht offen die Notwendigkeit angesprochen, eine EU-weite Strategie für eine globale Entwicklung zu erarbeiten, die auf beiderseitigen Interessen an der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter basiert. Einige Mitgliedstaaten haben begonnen, in diese Richtung zu denken, aber mit unterschiedlichem Tempo und unterschiedlichen Schwerpunkten. Die EU müsste mehr Führungsverantwortung übernehmen, aber es gibt keine gemeinsame Strategie, wie man den Herausforderungen für globale öffentliche Güter im europäischen Kontext begegnen könnte. Hierfür müssten Mitgliedstaaten Politik nicht nur auf nationaler Ebene abstimmen, sondern auch zwischen den verschiedenen Fachministerien. Viele von ihnen haben jedoch schon Agenden mit eindeutig nationalen Schwerpunkten formuliert.
Wie geht es weiter?
Die Agenda für den Wandel ist (noch) keine neue Strategie. Sie ist ein an den Europäischen Rat und das Parlament gerichteter Vorschlag der Kommission. In den kommenden sieben Monaten werden Mitgliedstaaten und Europäisches Parlament den Vorschlag diskutieren und entscheiden, ob sie ihm vor der Tagung des Europäischen Rates im Mai 2012 zustimmen. Diese Debatte könnte eine weitere Verwässerung der Agenda zur Folge haben. Die Kommission sollte jedoch vor denen, die Veränderungen ablehnen, nicht zurückweichen und versuchen, die Gelegenheit zu nutzen und die Entwicklungspolitik der Europäischen Union moderner zu gestalten.
Von Svea Koch, Mikaela Gavas und Dr. Mark Furness