DIE: Column "Busan and the “new actors“: the stony path to a shared understanding of effective development policy"

With the “Paris Declaration”, the donor and partner countries in the year 2005 created a milestone in greater aid effectiveness. After the summit of 2008 in Accra, another high-ranking follow-up meeting will now take place from 29 November to 1 December 2011 in the South Korean city of Busan, at which new agreements for better aid effectiveness will be the issue. The German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) will discuss important topics of the conference in a four-part series including an evaluation of the conference’s results

Cooperation between emerging economies such as China, India and Brazil and other developing countries is one of the main items for discussion on the Busan agenda. Investment, trade and development assistance provided by emerging economies for other developing countries are rapidly growing in importance for international development. However, the key documents of past High Level Fora have made little mention of these changes in international cooperation: the 2005 Paris Declaration was issued against the background of the North-South divide; the Accra agenda in 2008 was extended only slightly to include some weak statements on South-South cooperation (Article 19). Not only aid effectiveness but also development effectiveness must now be added to the agenda so that all actors may be involved.

South Korea as the host country provides golden opportunities for bringing traditional and non-traditional actors together. The most recent member of the OECD’s Development Committee (DAC), South Korea itself was heavily dependent on external financing for its development and is therefore a suitable venue for the discussion of a new and broader development effectiveness agenda.

Changes due to South-South cooperation call for a new development effectiveness agenda
Traditional and non-traditional actors face a dual challenge. Traditional donors in particular must step up their efforts to put the Paris Declaration into practice in order to make development cooperation more effective. The results so far produced by the Paris process have been disappointing. Traditional donors have a responsibility to honour their commitments and to improve the effectiveness of their development cooperation, not least because a number of countries will continue to depend on development assistance for the foreseeable future. In terms of absolute volumes of development assistance, it is not the “new” actors who are the main challenge in this context. Non-traditional donors have yet to accept the Paris Declaration as the basis for their cooperation with other developing countries. However, the scale of their development aid compared to that provided by traditional donors still tends to be small.

Development financing by non-traditional donors in such forms as investment and low-interest loans greatly exceeds the development aid they provide. Emerging economies offer aid to developing countries not as a separate policy item, but as part of an overall package in which investment, trade and loans are closely linked. In terms of their effects on development, these package solutions may be a good or bad cooperation tool – hasty conclusions should not be drawn in this respect.

A fundamental problem is, however, the limited transparency of the scale of development financing by new actors. Such countries as China and India do not yet publish any country-specific data on, say, their concessional and non-concessional loans. This makes it difficult for partner countries’ parliaments and civil-society actors, for example, to assess the impact that money has on their development. Greater transparency is therefore needed if we are to make a general assessment of the development effect of “packages“.

Recipient countries thus need to join with new and old development partners in drawing up a new agenda that goes beyond rules and standards and includes other forms of development assistance, such as non-concessional loans, direct investment and preferential trade rules.

What can we expect of the Busan summit?
On the one hand, the High Level Forum has the advantage of being able to build on institutionalised processes and the experience gained from the assessment of the Rome, Paris and Accra summits. But, owing to the central role played by the OECD’s Development Assistance Committee, it also has the disadvantage of still being regarded primarily as a “traditional donors’ club“, especially by the emerging economies. In the eyes of many emerging economies, other international fora, not least the United Nations Development Cooperation Forum (UN DCF), would be a more legitimate body for laying down common rules and standards with which international cooperation must comply. The consensus principle means, however, that any process within the United Nations is almost bound to be protracted.

Since the 2008 conference in Accra there has been some convergence of traditional and new actors at various levels. A number of new actors, Brazil among them, have, for example, engaged in trilateral cooperation with the European Union and African countries. In a China DAC Study Group, China as well as representatives of African countries and members of the OECD DAC have discussed lessons to be learnt from China’s development and implications for Africa. Discussions at national level in the new donor countries also indicate some convergence on the definition of development assistance. China has, for example, recently published a white paper on development cooperation which reveals some tacit rapprochement to the definition of development assistance adopted by traditional donors.

At the same time, countries like China still have an incentive to make a distinction between themselves and traditional donors, rather than undertaking to implement the Paris Agenda in full. China and other new actors still see themselves both as developing countries and as cooperation partners for other developing countries, from which, as the new actors see it, different responsibilities ensue. For many developing countries the emerging economies are, moreover, alternatives to traditional donors, and the emerging economies have little interest in changing this politically favourable status. And, in the final analysis, traditional donors have yet to provide convincing evidence of the benefits to be derived from the Paris principles; their record in achieving these noble goals is mixed.

Against this diverse background, Busan can be no more than a milestone in a new, global “effectiveness debate“. When drawing up a new effectiveness agenda in Busan, the actors should confine themselves to a few core principles, which might perhaps be based on the declaration on general principles for development partnerships, which the G20 adopted at their 2010 summit in Seoul; this is a basis on which progress can be made. The improvement of transparency and accountability to actors in developing countries is essential if a broader effectiveness agenda “beyond aid” is to succeed.

The other “Current Columns” on the Busan Summit are:

By Christine Hackenesch, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) and Dr. Sven Grimm, Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University, South Africa

© German Development Institute, Bonn.

ColumnMit der „Erklärung von Paris“ schufen Geber und Partnerländer 2005 einen Meilenstein für wirksamere Entwicklungszusammenarbeit (aid effectiveness). Nach dem Gipfel 2008 in Accra findet vom 29.11.–01.12.2011 ein weiteres hochrangiges Folgetreffen im südkoreanischen Busan statt, bei dem es um neue Vereinbarungen für eine bessere Entwicklungszusammenarbeit gehen wird. Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) wird in einer vierteiligen Reihe wichtige Themen der Konferenz diskutieren und anschließend die Konferenzergebnisse bewerten.

Die Kooperation von Schwellenländern wie China, Indien oder Brasilien mit anderen Entwicklungsländern ist einer der zentralen Diskussionspunkte auf der Tagesordnung von Busan. Investitionen, Handel und Entwicklungshilfe von Schwellenländern an andere Entwicklungsländer haben eine rapide wachsende Bedeutung für internationale Entwicklung. Diese Veränderungen der internationalen Kooperation sind in den Schlüsseldokumenten der vergangenen High Level-Forenjedoch bisher kaum erfasst: die Paris-Erklärung von 2005 stand noch im Zeichen der Nord-Süd-Kluft; in Accra 2008 wurde die Agenda nur geringfügig um schwache Aussagen zur Süd-Süd-Kooperation erweitert (Art. 19). Die Agenda muss nun von der Wirksamkeit der Entwicklungshilfe (aid effectiveness) zur Wirksamkeit der Entwicklungspolitik in den Zielländern (development effectiveness) erweitert werden, um alle Akteure einzubeziehen.

Mit Südkorea als Gastgeberland bieten sich besondere Chancen, traditionelle und nichttraditionelle Akteure zusammenzubringen. Als jüngstes Mitglied des Entwicklungsausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD / DAC) war es in seiner Entwicklung stark von externer Entwicklungsfinanzierung abhängig und ist daher ein geeigneter Ort, um über eine neue, breitere „development effectiveness“-Agenda zu diskutieren.

Veränderungen durch Süd-Süd-Kooperation erfordern eine neue „development effectiveness“-Agenda
Traditionelle und nichttraditionelle Akteure stehen vor einer doppelten Herausforderung. Insbesondere traditionelle Geber müssen ihre Bemühungen intensivieren, die Erklärung von Paris in die Praxis umzusetzen, um Entwicklungszusammenarbeit effektiver zu gestalten. Die bisherigen Ergebnisse des Paris-Prozesses sind ernüchternd. Traditionelle Geber stehen in der Verantwortung, ihre Zusagen einzuhalten und die Wirksamkeit ihrer Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu verbessern, nicht zuletzt, da eine Reihe von Ländern auf absehbare Zeit von Entwicklungshilfe abhängig sein werden. Mit Blick auf die absoluten Zahlen zur Entwicklungshilfe sind die „neuen“ Akteure dabei nicht das zentrale Problem. Zwar haben nichttraditionelle Geber die Paris-Erklärung bisher nicht als Basis für ihre eigene Kooperation mit anderen Entwicklungsländern akzeptiert. Allerdings ist der Umfang der Entwicklungshilfe von neuen Gebern im Vergleich zu traditionellen Gebern noch immer eher gering.

Seitens der nichttraditionellen Geber sind andere Formen von Entwicklungsfinanzierung wie beispielsweise Investitionen oder günstige Kredite sehr viel umfangreicher als Entwicklungshilfe. Schwellenländer bieten Hilfe nicht als separates Politikfeld an, sondern eng verknüpft als Gesamtpaket mit Investitionen, Handel und Kredite an Entwicklungsländer. Diese Paketlösungen mögen mit Blick auf die Entwicklungsergebnisse ein gutes oder schlechtes Instrument der Kooperation sein – hier sollten keine voreiligen Schlüsse gezogen werden.

Grundsätzlich problematisch ist jedoch die geringe Transparenz des Umfangs von Entwicklungsfinanzierung von neuen Akteuren. Länder wie China und Indien veröffentlichen bisher keine länderspezifischen Daten, beispielsweise über ihre konzessionellen und nichtkonzessionellen Kredite. Dies erschwert insbesondere den Parlamenten oder zivilgesellschaftlichen Akteuren in den Partnerländern die entwicklungspolitischen Effekte dieser Gelder zu bewerten. Wir brauchen daher mehr Transparenz, um dann die Entwicklungswirkung der „Pakete“ insgesamt bewerten zu können.

Empfängerstaaten müssen daher zusammen mit neuen und alten Entwicklungspartnern eine neue Agenda erarbeiten, die über Normen und Standards für Entwicklungshilfe hinausgeht und andere Formen von Entwicklungsfinanzierung mit einbezieht – etwa nichtkonzessionelle Kredite, Direktinvestitionen oder Handelsregeln.

Was können wir vom Busan-Gipfel erwarten?
Das High Level Forum hat einerseits den Vorteil, dass es auf institutionalisierte Prozesse und Erfahrungen aus der Bewertung von Rom, Paris und Accra zurückgreifen kann. Zugleich hat es den Nachteil, dass es durch die zentrale Rolle des OECD / DAC insbesondere von den Schwellenländern nach wie vor primär als „Club“ traditioneller Geber gesehen wird. Aus der Sicht vieler Schwellenländer hätten andere internationale Foren mehr Legitimität, gemeinsame Normen und Standards für internationale Kooperation zu erarbeiten, nicht zuletzt das Entwicklungsforum der Vereinten Nationen (UNDCF). Innerhalb der Vereinten Nationen sind jedoch aufgrund des Konsensprinzips langwierige Prozesse kaum vermeidbar.

Seit der Accra-Konferenz 2008 hat eine Annäherung zwischen traditionellen und neuen Akteuren auf verschiedenen Ebenen stattgefunden. So haben sich einige neue Akteure wie Brasilien in trilateraler Kooperation beispielsweise mit der Europäischen Union und afrikanischen Ländern engagiert. China hat zusammen mit Vertretern aus afrikanischen Ländern und Mitgliedern des OECD / DAC in einer China DAC Study Group Lehren aus Chinas Entwicklung und Implikationen für Afrika diskutiert. Nationale Diskussionen der neuen Akteure zeigen, dass es eine Annäherung auch bei der Definition von Entwicklungshilfe gibt. Beispielsweise hat China kürzlich ein Weißbuch zur Entwicklungszusammenarbeit veröffentlicht, das in der Definition von Entwicklungshilfe eine Annäherung an die EZ-Definition traditioneller Geber darstellt.

Gleichzeitig haben Staaten wie China weiterhin eher Anreize, sich von traditionellen Gebern unterscheiden zu wollen, anstatt sich auf die volle Umsetzung der Paris Agenda zu verpflichten. China und andere neue Akteure sehen sich nach wie vor in einer Doppelrolle als Entwicklungsland und Kooperationspartner für andere Entwicklungsländer, wodurch sich aus Sicht der neuen Akteure unterschiedliche Verantwortlichkeiten ergeben. Für viele Entwicklungsländer sind Schwellenländern außerdem alternative Partner zu traditionellen Gebern; Schwellenländer haben wenig Interesse daran, diesen politisch günstigen Status zu ändern. Und letztlich haben traditionelle Geber bisher noch kein überzeugendes Beispiel für die Nützlichkeit der Paris-Prinzipien geboten; ihre Bilanz in der Umsetzung der hehren Ziele ist gemischt.

Vor diesem durchwachsenen Hintergrund kann Busan nur ein Meilenstein in einer neuen, globalen „Wirksamkeitsdebatte“ sein. Die Akteure sollten sich in Busan bei der Entwicklung einer neuen Wirksamkeitsagenda auf wenige Kernprinzipien begrenzen. Eine mögliche Grundlage ist die Erklärung der G20 auf ihrem Gipfel 2010 in Seoul zu generellen Prinzipien für Entwicklungspartnerschaften; auf diese Grundlage kann aufgebaut werden. Dabei ist die Verbesserung von Transparenz und Rechenschaftspflicht gegenüber Akteuren in Entwicklungsländern zentral für den Erfolg einer breiteren Wirksamkeitsagenda „jenseits von Hilfe“ (beyond aid).

Die weiteren „Aktuellen Kolumnen“ zum Busan-Gipfel:

Von Christine Hackenesch, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) und Dr. Sven Grimm, Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University, Südafrika

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.