DIE: Why are we so critical about China’s engagement in Africa?

Why is Germany so critical regarding China’s engagement in Africa? China’s growing role on the continent is attracting considerable attention across all the traditional donor countries. While public debate in nearly all European and North American countries has a disparaging undertone, media coverage in Germany is especially critical. Headlines such as “Weapons, oil and dirty deals – how China pushes the West out of Africa” (“Waffen, Öl, dreckige Deals – wie China den Westen aus Afrika drängt”) from the influential German weekly magazine Der Spiegel suggest that the impact of China’s activities in Africa is outright negative.

Well, we think it is not. Despite all the challenges China’s development assistance faces in Africa, it has surprisingly much to offer for the continent’s development.

The conventional wisdom on Chinese aid is largely wrong in three of its central beliefs: the size of China’s aid flows, the role of resources, and the impact on governance and human rights.

First, China’s aid programme is far smaller than we are led to believe. The estimated US$1.6 billion of official assistance that China transferred to Africa in 2009 is much smaller than aid flows from Africa’s main donors, including Germany. Together, the West disbursed nearly US$30 billion in official development assistance (ODA) to Africa in 2009. If one looks instead at trade financing and other government loans, which China would also consider as development assistance in a broader sense, the situation is quite different. Western governments provided only US$3.2 billion in official credits, which are provided on less favourable terms compared to ODA. China probably committed more than US$6 billion that year, according to authors’ estimates based on Chinese statements, in part to finance exports worth US$50 billion. While before the financial crisis private banks from the West sent billions into Africa, these private flows have almost completely dried up after 2008. China’s ability to keep funds flowing has been critical for business in Africa.

With these figures it is difficult to argue that China is pushing the West out of Africa. On the contrary, the engagement of the second largest economy in the world should be welcomed, particularly in the face of the financial pressures faced by the West.

Second, we often hear that China’s alleged hunger for natural resources is the main driver of Chinese aid. However, a closer look at the facts shows that Chinese aid is distributed fairly evenly around the continent, and is primarily used for diplomacy, or as part of a framework of economic cooperation. In fact China’s aid, with its focus on infrastructure and smallholder agriculture, is complementary to Western aid as these are sectors often neglected by traditional donors. Access to resources, often traded against the provision of physical infrastructure, is definitely a key part of China’s engagement in Africa, as it is for the West. Yet the resource-infrastructure packages we have seen rarely involve Chinese development aid, but use other official funds. Of course, whether those barter-type deals will be beneficial for the African countries will be decided only in the long run. Finally, Chinese companies are active in a number of other sectors as well such as construction, manufacturing, telecommunications.

Last but not least, the Western media often portrays China as undermining the West’s ability to use conditionality to support human rights and governance initiatives. A more nuanced picture would show Beijing voting in favour of sanctions on Libya, pushing Sudan to allow a joint UN-African Union peacekeeping force into Darfur, and successfully pressing Robert Mugabe to form a government of national unity with the Zimbabwean opposition. China provides no aid to Gaddafi’s Libya, and little to Sudan or Zimbabwe, although its companies and banks were not barred from doing business with these three pariahs. More generally, there is no evidence at all that in Africa Beijing prefers to cooperate with poorly governed, authoritarian governments instead of democratic regimes. Some of China’s best business partners in Africa include robust democracies: South Africa, Ghana, and Mauritius.

As these three examples show, the public discourse has still not gotten the basic facts right about China’s engagement in Africa. This does not mean that China’s record is without problems. Chinese aid to Africa faces several challenges such as environmental and social impact, overall transparency of aid flows and coordination with other donors. And the complaints of African workers vexed at poor salaries and labour conditions have grown as Chinese employers become more numerous.

We see the critical public discourse in Germany as partly a reflection of different views of what aid is and what it should aim to achieve. For China, a country which still struggles with huge domestic development challenges, aid is one instrument for building mutually beneficial economic cooperation. From a German perspective this accentuation of economic (self-) interest seems suspicious. Africa is often seen by the West as a continent of poverty and violence, an objective of charity rather than, as the Chinese see it, an investment opportunity. Lastly, the criticism might be influenced by the persistent paternalistic views of many Western development workers who believe they know how “to develop Africa”. If the Chinese are doing something different, it must be wrong.

In our view the biased account of China’s aid to Africa in the German media is even more a result of the prevailing negative picture of China. As a recent BBC survey revealed, European citizens – and Germans most of all – are suspicious and mistrustful of China mainly because of its rising economic power. Against this background it comes as no surprise that media reports are often tinged with these fears which colour our views of all aspects of China’s growing global presence. Surprisingly, the German public almost totally disregards the growing engagement of other (democratic) rising powers such as India or Brazil in Africa, even though their practices are more comparable to Chinese than to Western aid.

Our critical focus on China’s aid obstructs our view of the role of African governments and societies. They are the ones who should be in the driving seat deciding what kind of international assistance they need and which partnerships they take on. Rather than pointing the finger at China we should discuss how we can strengthen the capacities of African governments and societies enabling them to engage with traditional and emerging donors on an equal level to ensure that their offers are aligned with national development strategies.

By Axel Berger, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Prof. Deborah Brautigam, International Food Policy Research Institute and Philipp Baumgartner, Center for Development Research / Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF)

Axel Berger, Training Department, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Prof. Deborah Brautigam, PhD, Division “Development Strategy and Governance”, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington, D.C.

Philipp Baumgartner, Department of Economic and Technological Change, Center for Development Research / Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF), University of Bonn

© German Development Institute, Bonn.


Wir Deutschen verfolgen Chinas Engagement in Afrika mit Skepsis – warum? Chinas wachsende Bedeutung für den afrikanischen Kontinent erregt bei allen traditionellen Geberländern große Aufmerksamkeit. Fast überall in Europa und Nordamerika hat die öffentliche Diskussion einen abwertenden Unterton, in Deutschland jedoch ist die Medienberichterstattung besonders kritisch. Schlagzeilen wie „Waffen, Öl, dreckige Deals – wie China den Westen aus Afrika drängt“ des Magazins Der Spiegel suggerieren dem Leser, dass sich Chinas Aktivitäten in Afrika einzig und allein negativ auswirken würden.

Wir sind anderer Meinung. Trotz aller Herausforderungen, denen sich Chinas Entwicklungszusammenarbeit in Afrika gegenübersieht, hat sie erstaunlich viel für die Entwicklung des Kontinents zu bieten.

In dreifacher Hinsicht liegt die öffentliche Meinung gegenüber Chinas Entwicklungspolitik falsch: dem Umfang der Hilfeleistungen, der Rolle von Rohstoffen und dem Einfluss auf Regierungsführung und Menschenrechten.

Erstens ist Chinas finanzielle Zusammenarbeit viel geringer, als man uns glauben machen will. Die geschätzten 1,6 Mrd. USD staatlicher Entwicklungshilfe, die China 2009 in Afrika geleistet hat, bleiben weit hinter den Zuschüssen traditioneller Geber, wie zum Beispiel Deutschlands, zurück. In Summe erhielt Afrika 2009 fast 30 Mrd. USD öffentliche Entwicklungshilfe (Official Development Assistance – ODA) aus dem Westen. Betrachtet man dagegen Handelsförderung und andere staatliche Kredite, die China ebenfalls als Entwicklungszusammenarbeit im weiteren Sinne betrachtet, stellt sich die Lage anders dar. Westliche Regierungen gewährten nur 3,2 Mrd. USD solcher Kredite, die allgemein zu weniger günstigen Konditionen als öffentliche Entwicklungshilfe gegeben werden. Nach Schätzungen der Autoren auf Grundlage chinesischer Angaben hatte China in diesem Jahr mehr als 6 Mrd. USD zugesagt, unter anderem zur Finanzierung von Exporten im Wert von 50 Mrd. USD. Vor der Finanzkrise überwiesen westliche Privatbanken Milliardenbeträge nach Afrika – seit 2008 sind diese Quellen vollständig versiegt. Dass China den Zustrom von Geldern aufrechterhalten konnte, war für die afrikanische Wirtschaft von entscheidender Bedeutung.

Diese Zahlen können dennoch kaum als Beleg herhalten, dass China den Westen aus Afrika drängt. Im Gegenteil: Das Engagement der zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt sollte begrüßt werden, erst recht angesichts der im Westen herrschenden Finanznot.

Zweitens heißt es, dass der angebliche Hunger Chinas nach Rohstoffen die Haupttriebfeder chinesischer Entwicklungspolitik in Afrika sei. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich jedoch, dass Chinas Entwicklungshilfe relativ gleichmäßig über den Kontinent verteilt ist und entweder diplomatischen Zwecken dient oder im Rahmen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit gewährt wird. Tatsächlich ergänzt Chinas Engagement westliche Hilfe, denn Sektoren wie Infrastruktur und kleinbäuerliche Landwirtschaft werden von vielen traditionellen Gebern oft vernachlässigt. Keine Frage: Der Zugang zu Ressourcen, oft als Gegenleistung für Infrastrukturprojekte, ist ein Kernelement des chinesischen – wie auch des westlichen – Engagements in Afrika. Allerdings nutzen die Rohstoff-Infrastrukturpakete, die wir gesehen haben, nur selten chinesische Entwicklungsgelder, sondern meist andere staatliche Mittel. Ob diese Tauschhandelsgeschäfte für die afrikanischen Länder von Nutzen sind, wird sich natürlich erst in Zukunft beurteilen lassen. Letztlich sind chinesische Unternehmen in einer ganzen Reihe anderer Sektoren aktiv, zum Beispiel im Bauwesen, im produzierenden Gewerbe und im Telekommunikationssektor.

Drittens liest man in westlichen Medien oft, China untergrabe die Versuche des Westens, mit Entwicklungspolitik gute Regierungsführung und Menschenrechte in Afrika zu fördern. Bei genauerem Hinsehen würde sich zeigen, dass Peking für Sanktionen gegen Libyen stimmte, den Sudan drängte, eine gemeinsame Friedenstruppe von UN und Afrikanischer Union in Darfur zuzulassen und Robert Mugabe dazu bewegte, gemeinsam mit der simbabwischen Opposition eine Regierung der nationalen Einheit einzugehen. Gaddafis Libyen erhält keinerlei Entwicklungshilfe von China, der Sudan und Simbabwe nur wenig. Gleichwohl ist es chinesischen Unternehmen und Banken nicht untersagt Geschäftsbeziehungen zu diesen drei Parias zu unterhalten. Generell gibt es keinerlei Belege dafür, dass Peking in Afrika lieber mit autoritären und schlecht regierenden Regimen als mit demokratischen Regierungen zusammenarbeitet. Im Gegenteil, zu den wichtigsten Geschäftspartnern Chinas in Afrika zählen stabile Demokratien wie Südafrika, Ghana und Mauritius.

Diese drei Beispiele zeigen, dass der öffentliche Diskurs hinsichtlich der Grundmuster des chinesischen Engagements in Afrika irrt. Das soll natürlich nicht heißen, dass Chinas Bilanz makellos wäre. Die Entwicklungspolitik Chinas in Afrika steht einer Reihe von Problemen gegenüber, darunter Auswirkungen auf die Umwelt und das soziale Gefüge, die allgemeine Transparenz von Hilfeleistungen und die Koordination mit anderen Gebern. Und die Klagen afrikanischer Arbeitnehmer über schlechte Bezahlung und Arbeitsbedingungen mehren sich in dem Maße, wie die Zahl chinesischer Arbeitgeber wächst.

Wir verstehen den kritischen öffentlichen Diskurs in Deutschland daher vor allem als Spiegelbild unterschiedlicher Ansichten darüber, was Entwicklungspolitik ist und was ihr Ziel sein sollte. Für China, das noch immer mit enormen Entwicklungsproblemen im eigenen Land ringt, ist Entwicklungszusammenarbeit ein Mittel, mit dem sich eine für alle Beteiligten nutzbringende wirtschaftliche Zusammenarbeit anstoßen lässt. Aus deutscher Sicht ist diese Betonung eines wirtschaftlichen (Eigen-)Interesses offenbar suspekt. Der Westen sieht in Afrika vielfach nur einen Kontinent der Armut und der Gewalt – eher ein Ziel wohltätiger Arbeit als, wie die Chinesen es sehen, eine Investitionsmöglichkeit. Zu guter Letzt mag die Kritik vom beharrlichen Paternalismus vieler westlicher Entwicklungshelfer beeinflusst sein, die zu wissen glauben, wie „Afrika zu entwickeln ist“. Wenn China daher etwas anderes macht, muss es falsch sein.

Noch mehr jedoch sehen wir in der tendenziösen Darstellung der chinesischen Entwicklungspolitik in Afrika durch deutsche Medien die Folge eines weit verbreiteten negativen Chinabildes. So ergab eine aktuelle BBC-Umfrage, dass die Bürger Europas, allen voran die Deutschen, China – in erster Linie wegen seiner wachsenden Wirtschaftskraft – mit großem Misstrauen begegnen. Vor diesem Hintergrund erstaunt es nicht, dass viele Medienberichte von solchen Ängsten durchsetzt sind, die auf unsere Meinung über alle Aspekte der wachsenden globalen Präsenz Chinas abfärben. Überraschenderweise ignoriert die deutsche Öffentlichkeit fast vollständig das wachsende Afrika-Engagement anderer (demokratischer) Schwellenländer wie Indien oder Brasilien, obwohl deren Muster denen Chinas eher ähneln als denen westlicher Entwicklungszusammenarbeit.

Unsere ablehnende Haltung gegenüber der chinesischen Entwicklungspolitik trübt unsere Sicht der Rolle, die afrikanische Regierungen und Gesellschaften spielen. Eigentlich sollten sie diejenigen sein, die das Steuer in der Hand halten und entscheiden, welche Form internationaler Hilfe sie brauchen und welche Partnerschaften sie eingehen. Statt mit dem Finger auf China zu zeigen, sollten wir darüber sprechen, wie wir afrikanische Regierungen und Gesellschaften so stärken, dass sie traditionellen und aufstrebenden Gebern auf Augenhöhe begegnen und sicherstellen, dass deren Angebote auf ihre nationalen Entwicklungsstrategien abgestimmt sind.

Von Axel Berger, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Prof. Deborah Brautigam, International Food Policy Research Institute und Philipp Baumgartner, Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF)

Axel Berger, Abteilung „Ausbildung“, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Prof. Deborah Brautigam, PhD, Division “Development Strategy and Governance”, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington, D.C.

Philipp Baumgartner, Abteilung „Economic and Technological Change”, Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF) der Universität Bonn

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.