What effects is climate change having on food security? What security implications does the rise in sea levels have for island states and coastal countries? On the initiative of the German presidency of the UN Security Council these and other questions were considered in an all-day debate in New York on 20 July 2011. However, the more than 65 states who made statements during this open debate took an almost greater interest in whether the Security Council was in fact the right place for a discussion of this kind. After lengthy deliberations the 15 Council members were able to agree on a presidential statement, in which they cautiously acknowledged that climate change might have security implications. This fell well short of what the President of the small island state of Nauru had called for in an urgent appeal to the international community, the rise in sea levels being a direct threat to his country. Also Western states (including the United States) had hoped for a stronger statement. But an outcome of this kind reflects both the misgivings felt by many developing countries about a Security Council that is dominated by the West and their suspicion that the West’s promises regarding development and the climate will not be followed by deeds. Emerging economies such as China, with its own specific interest in the climate negotiations, but Russia, too, were able to take advantage of this. They prevented the Council, the body responsible for world peace and security, from sending out a far more alarming message to the current climate negotiations. Such a message could, after all, have been used to increase the pressure on those “climate foot-draggers”, the USA and China.
The implications of climate change for security policy
While climate change is first and foremost an environmental phenomenon, it has direct or indirect effects on economic and social development, human rights and threaten peace, security and stability in the international system. Risk analyses predict, among other things, that existing conflicts between states over the use of, say, trans-boundary rivers may be exacerbated by climate change and increase internal and international tensions. Nor can new conflict situations – as a consequence of stroms, floods, or environmentally induced migration – be ruled out, as the report of the German Advisory Council on Global Change (WBGU) plausibly demonstrated already in 2007.
Security Council and climate change – a difficult relationship
Already in April 2007 when the United Kingdom initiated the Security Council’s first debate on the security implications of climate change, the two leading groupings of developing countries expressed their doubts. Not only were there accusations that the debate on climate change was an attempt by the industrialised countries to distract attention from their historical responsibility for the majority of the anthropogenic greenhouse gases; both the Group of 77 plus China (G77) and the Non-Aligned Movement (NAM) referred in a letter to their concern that the Security Council was venturing into the General Assembly’s and Economic and Social Council’s areas of competence. The Security Council was denied the professional competence in handling climate change; in addition, it was not considered to be the right decision-making place for extensive participation leading up to widely acceptable proposals.. Last but not least, some voices are warning against the “securitisation” of the complex phenomenon that is climate change. Although associating climate change and security policy does not necessarily lead to the application of friend-enemy schemata, answers with a short time horizon, military force or other classic security measures, that is precisely what is feared.
Change of portents in 2011…
This year there was reason to assume that the headwind which was so strong in 2007 would have abated by now. That the global climate is changing rapidly and fundamentally is now hardly disputed, nor is there much doubt about the security implications. However, predictions regarding the highly complex and multifactorial causal chains remain difficult. Furthermore, in June 2009, following an initiative by the small island states, the General Assembly adopted a consensus resolution inviting all UN bodies to consider, in line with their mandates, the security implications of climate change.
When the German government tried to have climate change again put on the agenda, not only did it receive the backing of the western members of the Security Council, it was also able to convince China, Russia and even the non-permanent members India, Nigeria, South Africa and Brazil. Germany repeatedly emphasised that the debate in the Security Council should not in any way take the place of the on-going climate negotiations. Nor was the object to have the Council take direct action; on the basis of its mandate to prevent conflicts, it should concern itself solely with the aspects of climate change relevant to crisis and security.
… and a small change
Many countries felt that a climate debate in the Security Council was in itself more than enough and that the Council should take action only in the event of actual threats. As Russia and China in particular rejected any such outcome as the presidential statement sought by Germany, it was still unclear on the morning of the Security Council’s meeting whether the declaration would materialise. A document of this kind is not binding, but it does carry diplomatic weight and requires the approval of all 15 Council members. The Pacific island states responded by demanding that the Security Council be aware of its responsibility and recognise climate change as a threat to international peace and security; a new special representative should also report regularly on threats posed by climate change, and it should be assessed whether the UN system was capable of reacting to a crisis of such magnitude. Despite numerous declarations of solidarity with the island states, most countries were not prepared to put these proposals into effect; they avoided legitimising further, let alone regular, activities by the Security Council. The Secretary-General alone is now called upon to take account of climate aspects in his future reports to the Council. In his speech the President of Nauru urged the traditional and new powers in the Security Council not to put their heads in the sand. Whether the declaration that has now been adopted is a sign of rising heads will become clear principally in the next round of climate negotiations in Durban at the end of the year.
By Silke Weinlich, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
© German Development Institute, Bonn.
ColumnWelche Auswirkungen hat der Klimawandel auf die Ernährungssicherheit? Welche sicherheitspolitischen Konsequenzen ergeben sich durch den Anstieg des Meeresspiegels für kleine Inselstaaten und Küstenländer? Auf Initiative der deutschen Präsidentschaft im UN-Sicherheitsrat wurde diesen Fragen in einer ganztägigen Debatte am 20.07.2011 in New York nachgegangen. Allerdings diskutierten die mehr als 65 Staaten, die sich in der offenen Debatte zu Wort meldeten, fast mit größerem Elan, ob der Sicherheitsrat überhaupt das richtige Gremium für eine solche Debatte sei. Nach langen Verhandlungen konnten sich die 15 Ratsmitglieder doch noch auf eine „Erklärung der Präsidentschaft“ einigen. Immerhin erkennen sie darin vorsichtig an, dass der Klimawandel Sicherheitsimplikationen haben kann. Dies steht deutlich hinter dem zurück, was der Präsident des kleinen Inselstaats Nauru in einem eindringlichen Appell an die Staatengemeinschaft gefordert hatte, denn sein Staatsgebiet ist unmittelbar vom Anstieg des Meeresspiegels bedroht. Auch die westlichen Staaten (inklusive der USA) hatten auf eine stärkere Erklärung gehofft. In diesem Ergebnis spiegelt sich der Argwohn vieler Entwicklungsländer gegenüber dem westlich dominierten Sicherheitsrat, ebenso wie ihr Misstrauen, dass der Westen seinen entwicklungs- und klimapolitischen Versprechen keine Taten folgen lässt. Dies konnten sich Schwellenländer wie China mit klaren Eigeninteressen in den Klimaverhandlungen, aber auch Russland zu Nutze machen. Sie verhinderten, dass der für Weltfrieden und Sicherheit zuständige Rat ein alarmierenderes Signal an die laufenden Klimaverhandlungen sandte. Ein solches Signal hätte letztendlich auch dafür dienen können, den Druck auf die „Klima-Bremser“ USA und China zu erhöhen.
Die sicherheitspolitischen Konsequenzen des Klimawandels
Während der Klimawandel zunächst ein Umweltphänomen darstellt, hat er mittel- oder unmittelbare Auswirkungen auf wirtschaftliche und soziale Entwicklung und Menschenrechte und kann nicht zuletzt auch Frieden, Sicherheit und Stabilität im internationalen System bedrohen. Risikoanalysen sagen u. a. voraus, dass bestehende zwischenstaatliche Nutzungskonflikte z. B. an grenzüberschreitenden Flüssen durch den Klimawandel verstärkt werden und bestehende inner- und zwischenstaatliche Spannungen verschärfen können. Auch sind neue Konfliktkonstellationen – etwa in Folge von Sturm- und Flutkatastrophen oder umweltbedingter Migration – nicht auszuschließen, wie im Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) 2007 bereits plausibel dargelegt.
Sicherheitsrat und Klimawandel – ein schwieriges Verhältnis
Schon als im April 2007 Großbritannien im Sicherheitsrat erstmals eine Debatte zu den sicherheitspolitischen Konsequenzen des Klimawandels initiierte, reagierten die beiden wichtigsten Gruppierungen der Entwicklungsländer mit Bedenken. Nicht nur wurden vereinzelt Vorwürfe laut, die Industrieländer versuchten, so von ihrer historischen Verantwortung für den Großteil der anthropogenen Treibhausgasemissionen abzulenken. Sowohl die Gruppe der 77 plus China (G-77) als auch die Bewegung der Blockfreien Staaten (NAM) teilten in einem Brief ihre Besorgnis darüber mit, dass der Sicherheitsrat in den Kompetenzbereich der Generalversammlung und des Wirtschafts- und Sozialrat vordringe. Dem Sicherheitsrat wurde die fachliche Kompetenz für Klimafragen abgesprochen, zudem könne er durch seine selektive Mitgliedschaft keine weithin akzeptablen Beschlüsse fassen. Nicht zuletzt gibt es auch jene Stimmen, die vor einer so genannten „Versicherheitlichung“ des komplexen Phänomens Klimawandel warnen. Obwohl ein Zusammendenken von Klimawandel und Sicherheitspolitik nicht zwangsläufig zur Anwendung von Freund-Feind-Schemata, Antworten mit kurzfristigem Zeithorizont, militärischer Gewalt, oder anderen klassisch-sicherheitspolitische Maßnahmen führen muss, wird genau dies befürchtet.
Veränderte Vorzeichen 2011…
Dieses Jahr bestand Grund zur Annahme, dass der starke Gegenwind nun abgeflaut sein würde. Dass sich das Weltklima rasch und fundamental verändert, wird kaum mehr ernsthaft bestritten, und auch an den Sicherheitsimplikationen besteht kaum noch Zweifel. Allerdings bleiben Vorhersagen bezüglich der hochkomplexen und viele Faktoren umfassenden Wirkungsketten nach wie vor schwierig. Zusätzlich verabschiedete die Generalversammlung im Juni 2009 auf Initiative der kleinen Inselstaaten eine Konsensresolution, die alle UN-Gremien einlud, sich innerhalb ihrer Mandate mit den sicherheitspolitischen Konsequenzen des Klimawandels zu beschäftigen.
Als die Bundesregierung den Vorstoß unternahm, das Thema erneut auf die Tagesordnung zu setzen, erhielt sie die Unterstützung der westlichen Sicherheitsratsmitglieder, aber auch China, Russland, und die nicht-ständigen Mitglieder Indien, Nigeria, Südafrika und Brasilien ließen sich überzeugen. Von deutscher Seite wurde deutlich gemacht, dass die Debatte im Sicherheitsrat keinesfalls die laufenden Klimaverhandlungen ersetzen solle. Auch werde kein direktes Handeln des Rates angestrebt, er solle sich ausschließlich im Rahmen seines Mandates zur Verhütung von Konflikten mit den krisen- und sicherheitsrelevanten Aspekten des Klimawandels beschäftigen.
… und ein kleiner Wandel
Viele Staaten waren der Meinung, dass eine Klimadebatte im Sicherheitsrat bereits mehr als genug ist und der Rat darüber hinaus erst bei konkreten Bedrohungen aktiv werden soll. Besonders Russland und China lehnten ein Ergebnis wie die von Deutschland angestrebte „Erklärung der Präsidentschaft“ ab, so dass am Vormittag der Sicherheitsratssitzung deren Zustandekommen immer noch unklar war. Ein solches Dokument ist nicht bindend, besitzt aber diplomatisches Gewicht, es bedarf der Zustimmung aller 15 Ratsmitglieder. Im Gegenzug forderten die pazifischen Inselstaaten, dass der Sicherheitsrat seine Verantwortung wahrnehme und den Klimawandel als Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit anerkenne; weiterhin sollte ein neuer Sonderbeauftragter regelmäßig über Bedrohungen durch den Klimawandel berichten, und es sollte ausgewertet werden, ob das UN-System auf eine Krise derartiger Größenordnung zu reagieren vermag. Trotz vieler Solidaritätsbekundungen mit den Inselstaaten waren die meisten Staaten nicht bereit, diese Vorschläge umzusetzen. Sie vermieden es, weitere oder gar regelmäßige Aktivitäten des Sicherheitsrats zu legitimieren. Einzig der Generalsekretär wird nun aufgefordert, Klimaaspekte in seiner künftigen Berichterstattung an den Rat zu berücksichtigen.
In seiner Rede im Sicherheitsrat forderte der Präsident von Nauru die traditionellen und neuen Mächte auf, ihre Köpfe nicht in den Sand zu stecken. Ob die nun verabschiedete Erklärung ein Anzeichen für ein Auftauchen ist, wird sich vor allem in der nächsten Runde der Klimaverhandlungen am Ende des Jahres in Durban zeigen.
Von Silke Weinlich, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)