At first sight, it may seem far-fetched to see a link between the icon of Islamist terrorism and the WTO Development Round. But let us not forget that a mere three months after the terrorist attacks on New York and Washington on 11 September 2001, for which Osama bin Laden claimed responsibility, the first multilateral round of negotiations in the WTO, the World Trade Organisation, newly established in 1995, began in Doha, Qatar. The international community felt the need to express its solidarity with the USA and to demonstrate that the world economic order and its institutions were able to function. At the same time, the fear of global recession was to be countered with a further round of trade liberalisation.
At the previous WTO Ministerial Conference held in Seattle in 1999 the attempt to launch a new round of multilateral trade negotiations had been thwarted by the opposition of the developing countries. They had demanded an adjustment to the outcome of the previous round, the final round in GATT, which had not been to their advantage, before they would agree to participate in negotiations on new rules and agreements. However, by promising to make those talks a “development round,” the USA and the EU were able to overcome the developing countries’ resistance to the launch of a new round, especially in the globally inflamed climate following 9/11. If the attacks had not taken place, the developing countries would presumably have again refused to give their consent in Doha. In this respect, then, Osama bin Laden can be regarded as the involuntary “midwife” of the WTO Doha Development Round.
Development Round or business as usual?
Ten years on, the possibility of this being a miscarriage cannot be ruled out. Even WTO Director-General Pascal Lamy recently recalled the link between 9/11 and the Doha Round and blamed the confusion between the attacks and the Ministerial Conference for the fact that more time and energy were not devoted to drawing up a less controversial mandate for the negotiations between industrialised and developing countries. And on an earlier occasion Charlene Barshefsky, then the United States’ Trade Representative, had said it had been a mistake to overburden the new round of talks with the label “Development Round.” Neither the USA nor the EU had seriously prepared themselves to accommodate the developing countries’ demands without again demanding something in return. The longer the round continues and the more its founding act is forgotten, the more difficult it will be to abandon the usual bargaining modus of trade negotiations.
Trade policy, of course, is negotiated not only between nations, but to an even greater extent on the domestic stage between the likely winners and losers of trade liberalisation and of new rules and agreements on international trade in goods and services. If the US President wants to open up the American market or reduce agricultural subsidies, he can win the approval of the Congress only by holding out the prospect to the export-oriented branches of the economy of new export opportunities generated by equivalent offers of market liberalisation measures by other industrialised countries and, above all, the emerging economies. But unless and until the emerging economies relent and open their markets to the extent demanded by the USA, the Doha Round will not succeed.
WTO without an intellectual compass?
One cause of the stalemate in the WTO Round is the growing weight carried in the global economy by the large emerging economies, Brazil, China and India, which are acting in concert and know they have the backing of most of the smaller and less developed countries. Another is the erosion of economists’ age-old belief in the free-trade doctrine and the trade policy recommendations to industrialised and developing countries derived from it. A growing number of internationally renowned economists are questioning the compatibility of pure free-trade doctrine with development, citing the experience of Japan and the South East Asian newly industrialising economies from the 1960s to the 1980s, of China since 1978 and of India since 1991. These countries have driven on their export-oriented industrialisation with, on the one hand, a neo-mercantilist blend of government export promotion through subsidies and undervalued currencies and, on the other, supportive protection against imports for new industries trained to be internationally competitive by industrial policies. (Germany’s economic miracle in the 1950s and 1960s was, incidentally, based on a similar policy mix.) This policy mix differs fundamentally from the recommendations for liberalisation and privatisation forming part of the Washington Consensus, which even the World Bank’s Chinese chief economist has renounced.
For the WTO’s world trade order the intellectual denunciation of the Washington Consensus is of the utmost importance in that some of the new WTO agreements and rules originating from the Uruguay Round greatly reduce the scope for neo-mercantilist industrial policy and export promotion. Critical economists agree with the critics of globalisation in civil society that the transition from GATT to WTO and the deeper integration associated with it have gone too far and that it is now time to restore the balance between global rules and national sovereignty over economic policy.
Until the fundamental dissension between the industrialised countries and the developing and emerging nations, and also between the orthodox and heterodox schools of economic thought, over the effect on development of trade liberalisation versus protectionist industrial policy has been overcome, there will be no conclusion to the Doha Round that satisfies everyone. Now that the “midwife” of the Doha Round has been eliminated, the industrialised countries should waste no further time in laying their cards on the table and either offering asymmetric concessions, thus turning the talks into a development round after all, or finding the courage to clarify the misunderstanding that they were really trying to launch a development round in 2001. This would open the way to a genuinely fresh start in the WTO, whose reputation and effectiveness would be unnecessarily impaired by any further prolongation of the stalemate, not to speak of the associated risk of growing protectionism on a global scale. After the Doha Round has concluded, steps could at last be taken to deal with such new trade policy challenges as trade measures and climate protection or export restrictions on scarce raw materials and foodstuffs, which are leading to excessive price rises in world markets.
By Dr. Jürgen Wiemann, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
© German Development Institute, Bonn
ColumnEine Verbindung zwischen der Ikone des islamistischen Terrorismus und der Entwicklungsrunde in der WTO zu ziehen, mag auf den ersten Blick weit hergeholt erscheinen. Doch erinnern wir uns: Nur drei Monate nach den von Osama Bin Laden verantworteten Terroranschlägen auf New York und Washington vom 11. September 2001 wurde in Doha, Katar, die erste multilaterale Verhandlungsrunde in der 1995 neugegründeten Welthandelsorganisation WTO eingeläutet. Die Staatengemeinschaft fühlte sich zur Solidarität mit den USA aufgefordert, und es galt, die Funktionsfähigkeit der Weltwirtschaftsordnung und ihrer Institutionen unter Beweis zu stellen. Gleichzeitig sollte mit einer weiteren Runde von Handelsliberalisierungen der zu befürchtenden weltweiten Rezession entgegengewirkt werden.
Bei der vorherigen WTO-Ministerkonferenz in Seattle 1999 war der Einstieg in eine neue Verhandlungsrunde am Widerstand der Entwicklungsländer gescheitert. Diese hatten eine Korrektur der für sie ungünstigen Ergebnisse der letzten Runde im GATT verlangt, bevor sie sich auf Verhandlungen über neue Spielregeln und Abkommen einlassen würden. Doch die USA und die EU versprachen, die Runde zu einer „Entwicklungsrunde“ zu machen, und konnten damit, zumal in dem weltpolitisch aufgeheizten Klima nach 9/11, den Widerstand der Entwicklungsländer gegen den Einstieg in eine neue Runde brechen. Ohne die Anschläge hätten die Entwicklungsländer ihre Zustimmung in Doha vermutlich erneut verweigert. Insofern kann Osama Bin Laden als unfreiwilliger „Geburtshelfer“ der Doha-Entwicklungsrunde in der WTO angesehen werden.
Entwicklungsrunde oder business as usual?
Ob es eine Fehlgeburt war, lässt sich auch nach zehn Jahren nicht mit Sicherheit ausschließen. Sogar WTO-Generaldirektor Pascal Lamy hat jüngst an den Zusammenhang zwischen 9/11 und der Doha-Runde erinnert und die Hektik der Monate zwischen den Anschlägen und der Ministerkonferenz dafür verantwortlich gemacht, dass nicht mehr Zeit und Kraft darauf verwendet wurde, zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ein weniger umstrittenes Verhandlungsmandat auszuarbeiten. Und Charlene Barshefsky, die damalige Handelsbeauftragte der amerikanischen Regierung, hatte früher schon einmal verlauten lassen, dass es ein Fehler gewesen sei, die neue Runde mit dem Label „Entwicklungsrunde“ zu überlasten. Weder die USA noch die EU hätten sich ernsthaft darauf eingestellt, den Forderungen der Entwicklungsländer entgegenzukommen, ohne gleich wieder reziproke Gegenleistungen zu fordern. Je länger die Runde dauert und je mehr ihr Gründungsakt in Vergessenheit gerät, umso schwieriger wird es, den üblichen Verhandlungsmodus von Handelsverhandlungen zu verlassen.
Handelspolitik spielt sich ja nicht nur zwischen Ländern ab, sondern mehr noch auf der innenpolitischen Bühne zwischen den voraussichtlichen Gewinnern und Verlieren von Handelsliberalisierung, von neuen Spielregeln und Abkommen für den internationalen Handel und den internationalen Dienstleistungsverkehr. Wenn der amerikanische Präsident eine Handelsöffnung oder einen Abbau von Agrarsubventionen anbieten will, kann er die Zustimmung des Kongresses nur dadurch gewinnen, dass den exportorientierten Wirtschaftszweigen interessante neue Exportchancen durch entsprechende Marktöffnungsangebote der anderen Industrieländer und vor allem auch der Schwellenländer in Aussicht gestellt werden. Solange aber die Schwellenländer nicht nachgeben und ihre Märkte nicht in dem von den USA geforderten Umfang öffnen, wird es keinen Erfolg der Runde geben.
WTO ohne intellektuellen Kompass?
Die Hängepartie der WTO-Runde ist zum einen mit dem zunehmenden weltwirtschaftlichen Gewicht der großen Schwellenländer Brasilien, China und Indien zu erklären, die an einem Strang ziehen und noch dazu die meisten kleineren und die weniger entwickelten Länder hinter sich wissen. Für den Stillstand der WTO-Runde ist zum anderen aber auch die Erosion des Urvertrauens der ökonomischen Wissenschaft in die Freihandelsdoktrin und die daraus abgeleiteten handelspoltischen Empfehlungen für Industrie- wie Entwicklungsländer verantwortlich. Immer mehr international renommierte Ökonomen stellen die Entwicklungsverträglichkeit der reinen Freihandelslehre unter Berufung auf die Erfahrungen Japans und der südostasiatischen Tigerstaaten in den 1960er bis 1980er Jahren sowie auch Chinas seit 1978 und Indiens seit 1991 in Frage. Diese Länder haben ihre exportorientierte Industrialisierung mit einer neo-merkantilistischen Mischung aus staatlicher Exportförderung durch Subventionen und unterbewertete Währungen auf der einen und flankierendem Importschutz für die neuen mit staatlicher Industriepolitik auf internationale Wettbewerbsfähigkeit getrimmten Industrien auf der anderen Seite vorangetrieben. (Übrigens beruhte das deutsche Wirtschaftswunder der 1950er und 60er Jahre auf einem ähnlichen Policy Mix.) Dieser Policy Mix unterscheidet sich fundamental von den Liberalisierungs- und Privatisierungsempfehlungen des Washington Consensus, von dem inzwischen sogar der chinesische Chefökonom der Weltbank abgerückt ist.
Für die Welthandelsordnung der WTO ist die intellektuelle Abkehr vom Washington Consensus insofern von eminenter Bedeutung, als einige der neuen WTO-Abkommen und Spielregeln aus der Uruguay-Runde den Politikspielraum für neo-merkantilistische Industriepolitik und Exportförderung erheblich einengen. Die kritischen Ökonomen stimmen mit der globalisierungskritischen Zivilgesellschaft darin überein, dass der Übergang vom GATT zur WTO und die damit verbundene tiefere Integration zu weit gegangen sei, und dass es nun an der Zeit wäre, die Balance zwischen globalen Spielregeln und nationaler Souveränität in der Wirtschaftspolitik neu auszutarieren.
Solange der fundamentale Dissens zwischen den Industrieländern und den Entwicklungs- und Schwellenländern, aber auch zwischen den orthodoxen und heterodoxen ökonomischen Denkschulen im Hinblick auf Entwicklungswirkung von Handelsliberalisierung im Vergleich zu protektionistischer Industriepolitik nicht ausgeräumt ist, wird es keinen alle Seiten zufrieden stellenden Abschluss der Doha-Runde geben. Nachdem nun der „Geburtshelfer“ der Doha-Runde ausgeschaltet ist, sollten die Industrieländer endlich die Karten auf den Tisch legen und entweder asymmetrische Konzessionen anbieten, um die Runde doch noch zu einer Entwicklungsrunde zu machen, oder sie sollten den Mut aufbringen, das Missverständnis aufzulösen, sie hätten 2001 eine Entwicklungsrunde angestrebt. Dann wäre der Weg frei für einen echten Neubeginn in der WTO, deren Reputation und Effektivität durch eine weitere Verlängerung der Hängepartie unnötig in Mitleidenschaft gezogen würde, ganz zu schweigen von dem damit verbundenen Risiko eines weltweit sich verstärkenden Protektionismus. Schließlich könnten nach dem Ende der Doha-Runde die neuen handelspolitischen Herausforderungen bearbeitet werden, wie Handelsmaßnahmen und Klimaschutz oder Exportbeschränkungen für knappe Rohstoffe und Nahrungsmittel die zu übertriebenen Preissteigerungen auf den Weltmärkten führen.
Von Dr. Jürgen Wiemann, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.