It is easy to criticise the European Union (EU). Its detractors disparage it for being too bureaucratic, too intransparent, too expensive, too distant from European citizens and not very democratic in nature. Yet, it appears that EU development policy-making is more open to public scrutiny and evidence-based guidance than the development policy of many EU member states. January 2011 brought to an end three major public consultation processes – all initiated by the European Commission – on the funding of EU external action after 2013, and on Green Papers on the future of EU development policy and the future of EU budget support.
The consultations called for views and evidence from member state ministries, think tanks (see here the contribution of the German Development Institute on the future of EU development policy), universities, development agencies, non-governmental organisations and the general public, including in developing countries, as to how to improve the overall focus, impact and quality of the EU’s development policy package. The outcomes of the consultations are intended to feed into the upcoming negotiations over the EU’s budget for 2014-2020 (also known as the ‘Multi-Annual Financial Framework’ in Euro-Speak) and a proposal from the Commission to be tabled in the summer on how to modernise EU development policy.
There is certainly room for improvement in the orientation and implementation of the Commission’s development policy. But the EU as a whole cannot improve its effectiveness as a development actor without member states taking a critical look at their own policy objectives and implementation strategies, and how these fit within a broader European development agenda. Although the Commission and member states share competence over this policy area, bilateral development policy is still to a large extent considered a national prerogative. It is driven mostly by donor priorities and interests, a tendency that has notably increased in the wake of the financial crisis. In many cases the EU and its members still lack a coherent policy that would involve a broadly shared consensus on objectives, an honest prioritisation in the face of trade-offs, and a convincing strategy of how to harmonise member state and Commission interventions. But to what extent do the consultations reflect this challenge?
The consultation on funding EU external action after 2013 asked respondents for their views on the priorities the EU should pursue on the international stage. If the Lisbon Treaty’s stipulation that Union action be consistent with development goals is to be realised, potential conflicts between foreign policy, security and development interests will need to be identified and reconciled. The consultation also addressed the issue of coordination with member states, in particular on joint programming and co-financing to increase the impact of EU external funding. Respondents were asked whether there is a need for EU legislation, possibly in the form of a Regulation, to strengthen the Lisbon Treaty’s provision that member states should coordinate their aid programmes. The sluggish implementation of the 2007 EU Code of Conduct on Complementarity and the Division of Labour in Development Policy indicates there is indeed a need for a binding commitment. Germany could take a leading role in this process following on from its leadership on the Code of Conduct, but is currently preoccupied with lifting the visibility of its own development policy rather than fully supporting a European approach.
The consultation on the future of EU development policy looked into the need to increase Europe’s ability to promote inclusive growth and sustainable development, with particular attention on agriculture, food security and private sector involvement. The paper makes some timid attempts to broach the issue of improving the impact of EU development policy through greater coherence and better coordination. It nevertheless shies away from leading to a more controversial – yet much needed – decision on the priorities, respective strengths, weaknesses and comparative advantages of all stakeholders involved in European development policy. Proposals on how to modernise the latter make little sense if existing commitments are not honoured on harmonising donor interventions – including those of actors beyond the development community – and a sharing of roles and responsibilities within the EU.
The most daring of the three consultations was arguably the one on budget support – the most contentious development policy instrument. The Commission has come under fire for its widespread support for the instrument, intransparent allocation and lax control mechanisms. The consultation demonstrates a constructive effort by the Commission to reflect this criticism and to reach out to member states to work towards a shared understanding of the potentials and risks of the instrument. In fact, it is indispensable that the Commission and member states speak with one voice – not least because divergent views on the use and content of conditionality, different understandings of criteria to release or withdraw budget support funds and inconsistent interpretations of underlying principles all undermine the instrument’s effectiveness. This requires that member states not only criticise the Commission’s approach but engage in a constructive dialogue and consensus-building process among themselves. For this reason, the Commission and all member states should take the Green Paper’s title ‘The future of EU budget support’ seriously and work towards a harmonised framework to manage budget support at the EU level.
The next step is to use the consultations to formulate a more concerted and effective EU development policy. As yet, it is unclear whether the processes will lead to a strategy for the Commission only, one that will also guide member states development policy or even a re-opening of debate on the 2005 European Consensus on Development. The time for collective action is now. The global development landscape is changing fast, challenges such as climate change, food security, migration, financial instability, insecurity as well as the final sprint towards the achievement of the UN Millennium Development Goals (MDGs) by 2015 all require that the EU increases its capacity for action. After years of introspection the EU has emerged with a new institutional set up, notably the European External Action Service and the Commission’s Directorate-General EuropeAid Development and Co-operation (DG DevCo), designed to sharpen the EU’s profile as a global player. However, this will not happen while Europeans talk endlessly about how to work together rather than actually implementing the promises they have made. The world will not wait for the EU to overcome its internal differences.
By Svea Koch, Davina Makhan and Dr. Mark Furness, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
© German Development Institute, Bonn.
ColumnEs ist einfach, die Europäische Union (EU) zu kritisieren. Ihre Kritiker bemängeln, sie sei zu bürokratisch, zu intransparent, zu teuer, bürgerfern und im Kern nicht wirklich demokratisch. Bei der Gestaltung ihrer Entwicklungspolitik hingegen ist die Union aufgeschlossener für Anregungen und den prüfenden Blick der Öffentlichkeit als die Entwicklungspolitik vieler EU-Mitgliedsstaaten. Im Januar 2011 endeten drei wichtige öffentliche Konsultationen – alle auf Initiative der Europäischen Kommission hin – zur Finanzierung des Auswärtigen Handels der EU nach 2013 sowie zu Grünbüchern über die Zukunft der EU-Entwicklungspolitik und der EU-Budgethilfe.
Die Konsultationen richteten sich an die verschiedensten Akteure: Ministerien von Mitgliedstaaten, Think Tanks (Finden Sie hier den Beitrag des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik zur Zukunft der EU Entwicklungspolitik), Universitäten, Entwicklungsagenturen, Nicht-Regierungsorganisationen und an die breite Öffentlichkeit, auch in Entwicklungsländern. Alle waren aufgefordert, Vorschläge und Praxisbeispiele zu präsentieren, um die Schwerpunktsetzung, Wirkung und Qualität der EU-Entwicklungspolitik insgesamt zu verbessern. Einfließen sollen die Ergebnisse der Konsultationen in die bevorstehenden Verhandlungen über den EU-Haushalt 2014 – 2020 (im Euro-Jargon auch als „mehrjähriger EU-Finanzrahmen“ bezeichnet) sowie in einen für diesen Sommer erwarteten Vorschlag der Kommission, wie sich die EU-Entwicklungspolitik moderner gestalten lässt.
Ohne Frage kann die Ausrichtung und Umsetzung der Entwicklungspolitik der Kommission verbessert werden. Aber die Europäische Union insgesamt kann als Entwicklungsakteur nicht effektiver werden, wenn ihre Mitgliedsstaaten nicht einen kritischen Blick auf die eigenen Politikziele und Umsetzungsstrategien werfen. Mitgliedsstaaten müssen sich fragen, wie sich ihre eigene entwicklungspolitische Agenda mit den Zielen und Strategien einer gemeinsamen europäischen Entwicklungsagenda vereinen lässt. Obwohl sich die Kommission und die Mitgliedsstaaten die Zuständigkeit in diesem Politikbereich teilen, gilt Entwicklungspolitik immer noch größtenteils als nationale Aufgabe. Die Tendenz, mit Entwicklungspolitik eigene Prioritäten und Interessen zu verfolgen, hat sich durch die Finanzkrise spürbar verstärkt. Was fehlt ist ein kohärenter Ansatz der Mitgliedsstaaten und der Kommission, der auf einem Konsens über Ziele und Prioritäten beruht, der Zielkonflikte offen anspricht und der eine überzeugende Strategie zur Implementierung der Geberharmonisierung beinhaltet. Doch inwieweit tragen die Konsultationen dieser Herausforderung Rechnung?
Die Konsultation zur Finanzierung des Auswärtigen Handels der EU nach 2013 rief Akteure dazu auf, Stellung zu den Schwerpunkten zu beziehen, die die EU auf internationalem Parkett verfolgen sollte. Der „Lissabon Vertrag“ sieht vor, dass das Handeln der Union mit Entwicklungszielen vereinbar sein muss. Potentielle Konflikte zwischen außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Interessen sollten daher identifiziert und reduziert werden. Die Konsultation unterstreicht, dass eine gemeinsame Planung und Kofinanzierung die Wirkung der EU-Außenfinanzierung erhöhen würde. Eine der vorgeschlagenen Optionen: Im Vertrag von Lissabon verankerte Bestimmungen zur Koordination der Mitgliedsstaaten könnten durch eine EU-Gesetzgebung verbindlich gemacht werden. Die schleppende Umsetzung des 2007 verabschiedeten EU-Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik zeigt, dass eine rechtsverbindliche Verpflichtung notwendig ist. Deutschland könnte in diesem Prozess eine treibende Kraft sein und damit an seine Führungsrolle bei der Erstellung des Verhaltenskodexes anknüpfen. Jedoch ist Deutschland momentan eher damit beschäftigt, die Sichtbarkeit der eigenen Entwicklungspolitik zu erhöhen als einen europäischen Ansatz zu unterstützen.
Das Grünbuch zur Zukunft der EU-Entwicklungspolitik konzentriert sich auf die Frage, wie Europa inklusives Wachstum und eine nachhaltige Entwicklung fördern kann. Hierbei standen Themen wie Landwirtschaft, Ernährungssicherheit und die Einbindung des Privatsektors besonders im Mittelpunkt. Zwar unternimmt die Konsultation einige zaghafte Versuche, die Bedeutung von Kohärenz und besserer Abstimmung für eine wirksamere EU-Entwicklungspolitik aufzugreifen. Aber sie schreckt vor der dringend notwendigen Entscheidung über die Prioritäten, entsprechenden Stärken, Schwächen und komparativen Vorteile der einzelnen Akteure der europäischen Entwicklungspolitik zurück. Vorschläge für eine Modernisierung europäischer Entwicklungspolitik sind zudem wenig sinnvoll, wenn bereits bestehende Vereinbarungen zur Geberharmonisierung und Arbeitsteilung innerhalb der EU unzureichend implementiert werden.
Die mutigste der drei Konsultationen war die zur EU-Budgethilfe – dem umstrittensten entwicklungspolitischen Instrument. Die Kommission geriet unter Beschuss wegen ihrer umfassenden Unterstützung des Instruments, intransparenter Mittelzuweisung und lockerer Kontrollmechanismen. Die Konsultation ist ein konstruktiver Versuch der Kommission, auf Mitgliedsstaaten zuzugehen, und dieser Kritik Rechnung zu tragen. Ziel dieses Prozesses ist es, ein gemeinsames Verständnis der Chancen und Risiken des Instruments zu erarbeiten. Es ist in der Tat unabdingbar, dass Kommission und Mitgliedsstaaten mit einer Stimme sprechen. Die Wirksamkeit des Instruments wird durch unterschiedliche Ansichten über den Umgang mit Konditionalitäten, einem uneinheitlichen Verständnis der Kriterien, nach denen Budgethilfe gewährt oder gekürzt wird, und widersprüchlichen Auslegungen von Grundprinzipien erheblich eingeschränkt. Die Mitgliedsstaaten sind somit aufgefordert, nicht nur den Ansatz der Kommission zu kritisieren, sondern sich auch untereinander in einen konstruktiven Dialog und Konsensbildungsprozess zu begeben. Die Kommission und alle Mitgliedsstaaten sollten den Titel des Grünbuchs „Die Zukunft der EU-Budgethilfe“ ernst nehmen und auf harmonisierte Richtlinien zur Steuerung der Budgethilfe auf EU-Ebene hinarbeiten.
Der nächste Schritt ist nun, die Konsultationen dazu zu nutzen, eine besser abgestimmte und wirksamere EU-Entwicklungspolitik zu formulieren. Es ist jedoch offen, ob die Konsultationen nur zu einer modernisierten Strategie für die Kommission führen, ob sie auch die Entwicklungspolitik der Mitgliedsstaaten leiten werden oder ob es sogar zu einer Wiedereröffnung der Diskussion um den 2005 verabschiedeten Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik kommen wird. Es ist Zeit gemeinsam zu handeln. Die globale entwicklungspolitische Landschaft verändert sich schnell. Herausforderungen wie Klimawandel, Ernährungssicherheit, Migration, finanzielle Instabilität, Unsicherheit und auch der Schlussspurt zur Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungsziele bis 2015 verlangen, dass die EU ihre Handlungsfähigkeit erhöht. Die EU war in den vergangenen Jahren hauptsächlich mit sich selbst und mit der Reform ihrer institutionellen Strukturen beschäftigt. Jetzt hat sie einen neuen Auswärtigen Dienst und eine neue Generaldirektion für Entwicklungszusammenarbeit. Diese neuen Institutionen sollen das Profil der EU als globaler Akteur schärfen. Dies wird jedoch nicht geschehen, solange die Europäer endlos über die Form ihrer Zusammenarbeit debattieren, statt ihre bereits gemachten Versprechen und die Ergebnisse der Konsultationen in die Tat umzusetzen. Die Welt wird nicht warten, bis die Europäische Union ihre internen Differenzen überwunden hat.
Von Svea Koch, Davina Makhan und Dr. Mark Furness, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)