In their excited anticipation of the imminent birth of Africa’s newest country the international community must not underestimate the massive challenges of nation-building in South Sudan.
The referendum on whether the south of Sudan should secede from the rest of the country took place as scheduled from 9 – 15 January 2011. Results are due to be announced in early February, and if a majority votes in favour of independence – as appears likely – the south will secede after a six-month transition period.
Expectations are unrealistically high. Celebrity Western commentators have fostered the impression that the Sudan People’s Liberation Movement (SPLM) – the de facto government of southern Sudan – are freedom fighters against the criminal Khartoum government led by President Omar al-Bashir and the National Congress Party (NCP). According to this beguiling, yet mythical, narrative, the SPLM will lead their people into the brave new world of statehood, peace and reconciliation between the African south and Arab north. But what are the prospects for stability and prosperity in an independent South Sudan, and how can the international community best support the new country?
A difficult birth
Independent southern Sudan will be one of the world’s most fragile countries. Key provisions of the 2005 Comprehensive Peace Agreement have not been implemented, such as an agreement on sharing oil revenues, the demarcation of the North-South border, and the disarmament of militias in the border regions. The unresolved status of Abeyei province is likely to lead to localised violence, if not a resumption of all-out north-south war. Violent incidents have cast a cloud over the referendum.
Southern Sudan is one of the least developed places in the world – at independence it will be starting virtually from scratch. Major investments in infrastructure are needed, especially roads and utilities such as water and electricity. There are currently only a few kilometres of paved road in a country the size of France and many dirt roads are impassable in the rainy season. UN figures show that 85% of the adult population is illiterate and only 2% of children complete primary school. Following independence the SPLM will no longer be able to blame the common enemy in Khartoum, and frozen conflicts among southern ethnic groups may flare up as frustration with the newly sovereign Juba government grows.
The SPLM has so far shown neither the capability nor the commitment to deal with the massive challenges it will face. It remains largely a military organisation with questionable democratic credentials. Some civil servants can barely read and write and there are strong suspicions that corruption is rife. The SPLM receives an estimated $US 2 billion annually in oil revenues, much of which pays the salaries of public sector workers including 140,000 soldiers. Although a large chunk of the rest has been spent on weapons, the SPLM has limited capacity to control its territory. The provision of health services and other public goods is left to international aid agencies and NGOs.
A nation on life support
Independent Southern Sudan will need international support for many years if it is to avoid the fate of Somalia, Congo or Eritrea. The danger that southern Sudan’s implosion would destabilise the region is widely recognised, and so the international community will not immediately abandon its newest member. Governments in the West, China and Africa have urged Khartoum and Juba to pursue peace at all costs and have promised to remain engaged.
The quality of this engagement must be improved. Southern Sudan will need a better coordinated international response that includes all actors, including China and South Africa. International investors and aid workers have been present in Juba since the civil war ended, transforming the town into a sprawling mass in a few short years. Donor coordination, especially among the various trust funds active in southern Sudan, has been poor. The SPLM has tried to improve the situation by developing their own aid strategy but their capacity to push donors to work together is limited.
Khartoum cannot be ignored
Khartoum will be a key player in the South’s nation-building process. President al-Bashir allayed fears that the NCP would try to disrupt the referendum, instead travelling to Juba and announcing his intention to respect the result and support the South if it chooses independence. Time will tell whether he will be true to his word. The NCP reportedly maintains ties with the notorious Ugandan rebel group – the Lord’s Resistance Army – and can pull strings that would exacerbate ethnic tension in the south.
A peaceful transition in southern Sudan is nevertheless in Khartoum’s own best interest. Southern oil will need to be exported through northern refineries and ports, meaning that the two countries will remain economically interdependent for the foreseeable future. Large scale political violence in the south could spill over into the north, especially as the SPLM can also pull strings in the Darfur, south Kordofan and Upper Nile regions.
The international strategy for supporting southern Sudanese independence must include incentives for Khartoum so that they support (or at least not actively undermine) their new southern neighbour. The United States has offered the carrot of normalised relations and the removal of Sudan from its list of state sponsors of terrorism. European moves to ease sanctions, resolve the current impasse over funding development projects in northern Sudan, and address the thorny issue of the International Criminal Court indictment against al-Bashir, all need to be part of this package.
For Germany and the European Union, engaging in deeper political dialogue and engagement with the Khartoum government will require a change in policy. European politicians and officials may have to hold their noses where President al-Bashir is concerned and will have to take care that the NCP does not take advantage of thawed relations, especially with regard to Darfur. Nevertheless, a period of pragmatism is required if nation-building in southern Sudan is to have a chance.
By Dr. Mark Furness, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
© German Development Institute, Bonn.Voller Spannung sieht die internationale Gemeinschaft der bevorstehenden Geburt des jüngsten afrikanischen Staates entgegen. Dabei darf sie jedoch nicht unterschätzen, welche enormen Herausforderungen mit der Nationenbildung im Südsudan verbunden sind.
Das Referendum zur Frage, ob sich der Südsudan vom Rest des Landes abspalten soll, fand wie geplant vom 9. bis 15. Januar 2011 statt. Die Ergebnisse sollen Anfang Februar bekannt gegeben werden. Stimmt eine Mehrheit – was wahrscheinlich ist – für die Unabhängigkeit, wird sich der Süden nach einer sechsmonatigen Übergangsperiode vom Norden trennen.
Dabei sind die Erwartungen völlig überzogen. Zahlreiche westliche Kommentatoren vermitteln den Eindruck, die südsudanesischen Rebellen der Sudan People’s Liberation Movement (SPLM) – die De-facto-Regierung des Südsudan – seien Freiheitskämpfer gegen die kriminelle Regierung in Khartum unter Präsident Omar al-Bashir und der Nationalen Kongresspartei (National Congress Party – NCP). Diesem Ammenmärchen folgend führt die SPLM ihr Volk in die schöne neue Welt von Staatlichkeit, Frieden und Aussöhnung zwischen dem afrikanischen Süden und dem arabischen Norden. Doch wie sind die Aussichten auf Stabilität und Wohlstand in einem unabhängigen Südsudan? Und wie kann die Staatengemeinschaft den neuen Staat am besten unterstützen?
Eine schwere Geburt
Ein unabhängiger Südsudan wird einer der fragilsten Staaten der Welt sein. Wesentliche Regelungen des 2005 unterzeichneten Umfassenden Friedensabkommens (Comprehensive Peace Agreement) sind nicht umgesetzt worden; zum Beispiel eine Vereinbarung über die Teilung der Öleinnahmen, die Demarkierung der Nord-Süd-Grenze und die Entwaffnung von Milizen in den Grenzregionen. Wahrscheinlich wird der noch ungeklärte Status der Provinz Abeyei zu lokaler Gewalt führen, wenn nicht gar den Krieg zwischen dem Norden und dem Süden wieder aufflammen lassen. Gewaltakte hatten bereits das Referendum überschattet.
Der Südsudan ist einer der am wenigsten entwickelten Orte der Welt. Einmal unabhängig, fängt das Land praktisch bei null an. Es muss erheblich in die Infrastrukturausstattung investiert werden, vor allem in Straßen und in die Wasser- und Stromversorgung. In dem Land – von der Größe Frankreichs – gibt es derzeit nur wenige Kilometer befestigte Straße und viele der unbefestigten Straßen sind während der Regenzeit nicht passierbar. Laut den Vereinten Nationen sind 85 Prozent der Erwachsenen Analphabeten und nur 2 Prozent der Kinder beenden die Grundschule. Ist die Unabhängigkeit erreicht, kann die SPLM nicht länger dem gemeinsamen Feind in Khartum die Schuld geben und „eingefrorene“ Konflikte zwischen Ethnien im Süden können erneut aufflackern, wenn die Enttäuschung über die souveräne Regierung in Juba wachsen sollte.
Bislang zeigt die SPLM weder die Fähigkeit noch den Willen, sich den enormen Herausforderungen, die auf sie zukommen, zu stellen. Die Bewegung bleibt im Wesentlichen eine militärische Organisation mit fragwürdiger demokratischer Legitimation. Einige öffentlich Bedienstete können kaum lesen und schreiben, Korruption ist weit verbreitet. Die SPLM nimmt schätzungsweise zwei Milliarden USD jährlich an Öleinnahmen ein. Mit einem Großteil des Geldes werden die Gehälter der öffentlichen Angestellten einschließlich der 140.000 Soldaten bezahlt. Obwohl die restlichen Mittel hauptsächlich für Waffen ausgegeben werden, ist die SPLM nur bedingt in der Lage, ihr Staatsgebiet zu kontrollieren. Die Bereitstellung von Gesundheitsdiensten und anderen öffentlichen Gütern überlässt man internationalen Hilfsorganisationen und Nichtregierungsorganisationen.
Eine Nation am Tropf der internationalen Geber
Ein unabhängiger Südsudan wird viele Jahre internationale Hilfe benötigen, wenn ihm das Schicksal Eritreas, Kongos oder Somalias erspart bleiben soll. Die Gefahr, dass eine Implosion Südsudans die Region destabilisieren würde, ist vielen bewusst und so wird die Staatengemeinschaft ihr jüngstes Mitglied nicht sofort aufgeben. Regierungen aus Industrieländern, China und Afrika haben Khartum und Juba nachdrücklich aufgefordert um jeden Preis Frieden zu schließen und sie haben zugesagt, sich auch weiterhin zu engagieren.
Doch die Qualität dieses Engagements muss verbessert werden. Der Südsudan ist angewiesen auf eine besser abgestimmte internationale Strategie seitens aller Akteure, einschließlich China und Südafrika. Internationale Investoren und Mitarbeiter von Hilfsorganisationen sind seit dem Ende des Bürgerkriegs in Juba tätig und haben die Stadt innerhalb weniger Jahre in ein wild wucherndes Gebilde verwandelt. Die Koordinierung der Geber, besonders der verschiedenen im Südsudan aktiven Treuhandfonds, lässt zu wünschen übrig. Die SPLM hat zwar versucht, die Lage zu verbessern, indem sie eine eigene Entwicklungsstrategie formulierte. Doch ihre Möglichkeiten, Geber zur Zusammenarbeit zu bewegen, sind begrenzt.
Ohne Khartum geht es nicht
Khartum kommt im Nationenbildungsprozess des Südens eine zentrale Rolle zu. Präsident al-Bashir hat Bedenken zerstreut, die NCP würde versuchen, das Referendum zu stören. Stattdessen reiste er nach Juba und verkündete seine Absicht, das Ergebnis zu respektieren und den Süden zu unterstützen, falls dieser die Unabhängigkeit wünsche. Es wird sich zeigen, ob er Wort hält. Die NCP steht angeblich immer noch im Kontakt zur berüchtigten ugandischen Rebellengruppe Lord’s Resistance Army und kann als Drahtzieher hinter den Kulissen dafür sorgen, dass sich ethnische Spannungen im Süden verschärfen.
Gleichwohl liegt ein friedlicher Übergang im Südsudan in Khartums bestem Eigeninteresse. Denn das Öl aus dem Süden muss über die Raffinerien und Häfen des Nordens exportiert werden. Was bedeutet, dass die beiden Länder auf absehbare Zeit ökonomisch voneinander abhängig bleiben werden. Außerdem könnte ein hohes Maß an politischer Gewalt im Süden auf den Norden übergreifen, vor allem da die SPLM auch in Darfur, Süd-Kordofan und der Oberen Nilregion die Fäden ziehen könnte.
Die internationale Strategie zur Unterstützung eines unabhängigen Südsudan muss Khartum einen Anreiz bieten, den neuen Nachbarn im Süden zu unterstützen (oder zumindest ihn nicht aktiv zu untergraben). Der Köder der USA ist das Angebot, die Beziehungen zu normalisieren und den Sudan von der Liste der Staaten zu streichen, die Terrorismus unterstützen. Alle europäischen Schritte, die darauf abzielen Sanktionen zu lockern, Bewegung in die Finanzierung von Entwicklungsprojekten im nördlichen Sudan zu bringen und das heikle Thema der Anklage al-Bashirs vor dem Internationalen Strafgerichtshof anzugehen, müssen Teil dieses Pakets sein.
Damit Deutschland und die Europäische Union ihr Engagement verstärken und den politischen Dialog mit der Regierung in Khartum vertiefen können, müssen sie eine politische Kursänderung vornehmen. Europäische Entscheidungsträger müssen, wenn es um Präsident al-Bashir geht, nicht seine Person in den Mittelpunkt stellen, sondern darauf achten, dass die NCP das Tauwetter in den Beziehungen nicht für sich nutzt – vor allem mit Blick auf Darfur. Gleichwohl braucht es eine Zeit des Pragmatismus, wenn die Nationenbildung im Südsudan eine Chance bekommen soll.
Von Dr. Mark Furness, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).