DIE: Does more aid equal more aid effectiveness?

The United Nations (UN) Summit on the Millennium Development Goals ended a few weeks ago. Like many others, the German Chancellor voiced the opinion that it was not only the financial resources made available to development cooperation that were important, but more especially how effectively those resources were employed. These statements reflect the in increasing consensus that the volume of aid is far from determining its effectiveness in terms of achieving key goals such as poverty reduction, peacekeeping and promoting democracy.

Cross-country comparisons do not provide robust statistical evidence that the volume of transfers has positive effects on economic development or “good” governance. Whether or not development policy is effective is thus not (only) dependent on the volume of aid, but above all on the quality of the development policy interventions as a whole in a particular country. And a considerable number of regulatory policy reforms – i.e. institutional incentive systems – are needed in order to promote the quality of interventions necessary to boost aid effectiveness.

More development assistant does not mean more effectiveness
Development cooperation often addresses countries with limited administrative capacities, limited rule of law and low levels of democratic participation. It can, therefore, hardly be assumed that more money poured into such countries will automatically lead to greater effectiveness. As a result, development policy is always a risky investment of public resources. To minimise the endogenous risks of development cooperation it is not only partner countries, which are required to act by undertaking more efforts to implement development-friendly reforms. Donors also have a key role to play but like actors in recipient countries, one cannot automatically assume that aid and foreign policy agencies on the donor side will always focus their efforts on achieving the collective goals of the policy field.

Much like large parts of national health and education policy, cross-border development assistance is characterized by the redistribution of resources through the state, which comes along with huge challenges for regulatory policy. Very few would doubt the appropriateness of redistribution in domestic social policies. Yet, it is also evident that interest groups active in these policy fields are not acting solely in the public’s interests. That is true of teachers’ unions and schoolbook publishers as it is for the pharmaceutical industry, health insurances and doctors’ associations. Organised social groups will always attempt to primarily gear their efforts to their specific interests and this easily can come at the expense of collective goal achievement. Here, there is need for state intervention: not for overtaking private activities or building bureaucratic monsters but instead for establishing a regulatory framework that sets strong incentives for self-interested organisations to gear their efforts towards the achievements of collective goals.

Regulatory reforms for more effectiveness
The same can be said of development policy. Most non-governmental organisations (NGOs), government implementing agencies, as well as multilateral organisations such as the World Bank or the United Nations Development Programme (UNDP) would most likely agree that international development funding must be increased because all these organisations benefit from that increase. But this common preference for more funds says little about how the strategic and organisational positioning of international cooperation can contribute to effectiveness and efficiency. However, growing criticism of the international aid industry and donor governments’ subsequent commitment to institutional reforms indicate the need for reforms.

There are numerous regulatory problems in this policy field: The proliferation of actors, projects and instruments over the past few decades; the escalating lobby activities of development policy actors in their play for scarce resources; the insufficient attention being paid to conflicting objectives in a steadily growing catalogue of goals – from poverty reduction to democracy promotion, peacekeeping, ecological sustainability and the promotion of one’s own economic interests; the duplication of responsibilities among multilateral and bilateral actors. All these deficiencies pose regulatory challenges that require highly differentiated solutions.

How are we to deal with economically successful autocracies such as Ethiopia and Vietnam, whose support may possibly benefit poverty reduction but which can also stabilise authoritarian structures? How are we to organise an effective division of labour between donors so as to relieve the administrative burden on recipients’ state structures, which particularly in least developed countries (LCDs) tend to be further weakened rather than strengthened on account of project proliferation? How can the legitimate bilateral interests of individual donors be embedded in an international framework that is underpinned by a weak and fragmented UN system? How can the billions pledged to developing countries for the required turnaround in climate policy be absorbed by states whose capacity to act is usually classed as insufficient or precarious?

Greater effort for common benefits
In order to be able to find answers to these questions, donor countries need parliaments that are capable of aggregating disperse interests in encompassing programmes and governments that face up to their task of implementing regulatory frameworks geared towards the common good. For development assistance this applies at the national but even more so at the international level, since the effectiveness of this increasingly borderless policy field can be influenced only to a very limited degree by purely bilateral strategies. Moreover, more courage is needed to openly address these problems rather than to cultivate the discourse that development policy’s effectiveness is essentially dependent on the amount of money spend. Taxpayers and recipients alike have a hard time understanding the current international aid system. But without transparency concerning one’s own regulatory efforts and without an independent assessment of the development programmes derived there from the already eroding legitimacy of this policy is being put at risk.

Without a doubt, these are not problems to which simple solutions can be found. To be sure – like in national education, health and environmental policy – the search of solutions will give rise to intense debate because regulatory reforms in times of scarce resources produce winners and losers. But regulatory success is highly on demand from a collective perspective of the policy field and therefore should form the heart of the debate on aid effectiveness. Whether it will be possible to mobilise five or ten per cent more or less funding is, in view of the regulatory tasks, first and foremost of lesser significance – although a large number of organisations that profit from development policy funding will of course vehemently deny that.

A more detailed analysis on this subject was published recently (in German only) in the book: “Wirksamere Entwicklungspolitik: Befunde, Reformen, Instrumente“.

By Dr. Jörg Faust, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© German Development Institute, Bonn.

ColumnVor wenigen Wochen endete das Gipfeltreffen der Vereinten Nationen (VN) zu den Millenniumsentwicklungszielen. Neben vielen anderen, äußerte sich auch die Bundeskanzlerin dahingehend, dass es neben den finanziellen Ressourcen der Entwicklungszusammenarbeit vor allem auf die Wirksamkeit der eingesetzten Mittel ankommt. Denn die Höhe der Zahlungen bestimmt nicht deren Wirksamkeit mit Blick auf zentrale Zielsetzungen wie Armutsreduktion, Friedenssicherung oder die Förderung rechtsstaatlicher Demokratie.

So können zumindest bis Mitte der letzten Dekade im internationalen Ländervergleich keine statistisch robusten Effekte nachgewiesen werden, die von der Höhe der geleisteten Transfers auf positive Effekte bei wirtschaftlichen Entwicklung oder „guter“ Regierungsführung schließen lassen. Ob Entwicklungspolitik wirksam ist, hängt demnach nicht (nur) von der Höhe der geleisteten Zahlungen ab, sondern vor allem von der Qualität der Gesamtheit an entwicklungspolitischen Interventionen in einem Land. Und um diese Qualität zu fördern sind nicht unerhebliche ordnungspolitische Reformen – also institutionelle Anreizsysteme für mehr Wirksamkeit – vonnöten.

Höhere Entwicklungsausgaben ist nicht gleich höhere Wirksamkeit
Die Adressaten von Entwicklungszusammenarbeit sind vielfach Länder mit begrenzten Verwaltungskapazitäten, beschränkter Rechtsstaatlichkeit und Defiziten bei der demokratischen Partizipation. Es ist daher kaum davon auszugehen, dass eine Erhöhung der Mittel automatisch in höhere Wirksamkeit mündet. Entwicklungspolitik ist mithin immer auch eine riskante Investition von öffentlichen Ressourcen. Zur Minimierung dieses Risiko sind nicht nur erhöhte Anstrengungen und Reformbereitschaft auf der Partnerseite einzufordern. Auch der Geberseite kommt eine zentrale Rolle zu. Denn genau wie auf der Partnerseite ist auch bei den Akteuren auf der Geberseite nicht automatisch davon auszugehen, dass alle Beteiligten immer die kollektiven Ziele des Politikfeldes in den Mittelgrund rücken.

Denn die grenzübergreifende staatliche Entwicklungspolitik ist – ganz ähnlich wie beträchtliche Teile der nationalen Gesundheits- oder Bildungspolitik – eine Maßnahme staatlicher Umverteilung, die mit besonderen ordnungspolitischen Problemen konfrontiert ist. Wenige würden prinzipiell die Angemessenheit sozialpolitischer Umverteilung in der Innenpolitik bestreiten. Doch die Interessengruppen in diesen Politikfeldern handeln nicht ausschließlich im Sinne des Gemeinwohls. Dies gilt für Lehrergewerkschaften und Schulbuchverlage genau wie für Pharmaindustrie und Krankenversicherungen bis zu Ärztevereinigungen. Organisierte gesellschaftliche Gruppen werden sich primär an den eigenen speziellen Interessen orientieren und erst in zweite Linie die kollektiven Ziele des jeweiligen Politikfeldes verfolgen. Um die hieraus resultierenden Gefahren für gemeinwohlorientierte Wirksamkeit und effiziente Verwendung öffentlicher Mittel einzudämmen, ist der regulierende Eingriff des Staates vonnöten.

Ordnungspolitische Reformen für mehr Effizienz
Ganz ähnlich ist es in der Entwicklungspolitik. Die meisten Nichtregierungsorganisationen, staatliche Durchführungsorganisationen aber auch multilaterale Organisationen wie Weltbank oder UNDP werden sich vor allem darin einig sein, dass man die Ressourcen der internationalen Entwicklungspolitik erhöhen muss, denn hiervon profitieren sie alle. Doch dies sagt wenig über den Effektivitäts- und Effizienzbeitrag der strategischen und organisatorischen Aufstellung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit aus. Dass hier ein hoher Reformbedarf herrscht, zeigt jedoch die zunehmende Kritik und auch das – zumindest deklaratorische – Eintreten der Geberregierungen für Reformen in den letzten Jahren.

Denn die ordnungspolitischen Probleme im Politikfeld sind zahlreich: Der in den letzten Jahrzehnten entstandene Wildwuchs an entwicklungspolitischen Instrumenten und Organisationen. Die ausufernden Lobbyaktivitäten entwicklungspolitischer Akteure um knappe staatliche Ressourcen. Die unzureichende Thematisierung von Zielkonflikten in einem stetig wachsenden Zielkatalog – von Armutsbekämpfung über Demokratieförderung, Friedensschaffung, ökologischer Nachhaltigkeit und Förderung eigener Wirtschaftsinteressen. Die sich duplizierenden Verantwortlichkeiten zwischen multilateralen und bilateralen Akteuren. All dies sind ordnungspolitische Herausforderungen, die differenzierte Lösungen erfordern.

Wie ist etwa mit wirtschaftlich erfolgreichen Autokratien wie Äthiopien oder Vietnam umzugehen, deren Unterstützung möglicherweise Armutsreduktion begünstigt gleichzeitig jedoch autoritäre Strukturen stabilisieren kann? Wie ist eine effektive Arbeitsteilung zwischen Gebern zu organisieren, damit eine Entlastung der staatlichen Strukturen von Empfängerregierungen eintritt, die gerade in den ärmsten Ländern durch den bürokratischen Wildwuchs der Geber eher geschwächt als gestärkt werden? Wie können legitime bilaterale Interessen einzelner Geber in einen internationalen Ordnungsrahmen eingebettet werden, der durch ein schwaches und fragmentiertes VN-System getragen wird? Wie sollen die den Entwicklungsländern angekündigten Milliarden für die notwendige klimapolitische Wende von Staaten absorbiert werden, deren Handlungsfähigkeit meist zwischen defizitär und prekär einzustufen ist?

Herausforderung für Geberländer
Für schlüssige Antworten auf diese Fragen braucht es in den Geberländern handlungsfähige Parlamente, die den Interessenausgleich organisieren und Regierungen, die ihrer ordnungspolitischen Gestaltungsaufgabe gerecht werden. Dies gilt für den nationalen Rahmen, aber es gilt vor allem auch mit Blick auf die internationale Ebene. Denn im entgrenzten Politikfeld ist entwicklungspolitische Effektivität nur noch sehr begrenzt durch rein bilaterale Strategien zu beeinflussen. Und es braucht mehr Mut, diese Probleme offen anzusprechen anstatt weiterhin den Diskurs zu pflegen, dass die Wirksamkeit der Entwicklungspolitik im Wesentlichen von der Höhe der verausgabten Gelder abhängig sei. Für den Steuerzahler wie für die Empfänger ist das gegenwärtige System der internationalen Hilfe kaum mehr zu durchschauen. Doch ohne Transparenz über die eigenen ordnungspolitischen Anstrengungen und ohne unabhängige Evaluierung der daraus abgeleiteten Entwicklungsprogramme droht die Legitimationsbasis des Politikfeldes gegenüber den Steuerzahlern und den Adressaten der Entwicklungspolitik zu erodieren.

Keine Frage, all dies sind keine einfach zu bewältigenden Probleme und – erneut wie in der nationalen Bildungs-, Gesundheits- oder Umweltpolitik – es wird heftigen Streit geben weil ordnungspolitische Reformen bei knappen Ressourcen Gewinner und Verlierer produzieren. Doch die regulative Bewältigung im Sinne der kollektiven Zielsetzungen der Entwicklungspolitik ist die vornehmste Aufgabe der demokratisch legitimierten Institutionen; sie muss im Zentrum der Auseinandersetzung stehen. Ob dann am Ende fünf oder zehn Prozent mehr oder weniger an Ressourcen mobilisiert werden ist angesichts der ordnungspolitischen Gestaltungsaufgaben eine zunächst eher nachrangige Fragestellung – obwohl das eine Vielzahl der von entwicklungspolitischen Ressourcen profitierenden Organisationen natürlich vehement bestreiten werden.

Eine weitergehende Analyse bietet der jüngst erschienene Sammelband „Wirksamere Entwicklungspolitik: Befunde, Reformen, Instrumente“, der die wichtigsten Befunde der Wirksamkeitsdebatte dargestellt, die aktuellen Reformen analysiert und deren Konsequenzen für Ziele, Strategien und Instrumente der Entwicklungspolitik und ihrer Evaluierung untersucht. Erschienen im Rahmen der Nomos-Reihe „Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik“.

Von Dr. Jörg Faust, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.