DIE: Decentralised strategic grain reserves are needed to combat hunger crises

Just as households have food stocks to carry them over hungry seasons, communities, provinces and national governments in Africa should have food stocks to carry their units over lean periods. Multiple external and internal factors increasingly make food shortages more difficult to anticipate. Strategic grain reserves are thus crucial for avoiding food emergencies in Africa and earn much more attention and development policy support than it has hitherto received.

The multiple causes of food emergences
The World Food Day on 16 October 2010 reminds us of our failure to reduce food emergencies. Compared to the past, when mostly local conditions were responsible for food shortages, global and regional factors have become more decisive. Many African countries depend on food imports. For example between 1998 to 2007 Benin, Burundi, Ethiopia, Mozambique, Niger, Rwanda, and Sudan spent more than 10% of their export earnings on food imports while Burkina Faso spent 20% and Guinea-Bissau as much as 40%. This exposes them to global food price volatility such as in the 2008 food crisis. Exposure to production risks in the exporting country such as the recent droughts and wild fires in Russia are nowadays connected to events such as the hike in bread prices in Mozambique. This could be in addition to currency shocks in the food importing country. This multiple exposure therefore requires various instruments. No doubt, Sub-Saharan African countries need to increase their agricultural production and productivity, but one important instrument to manage food scarcity is to hold a strategic grain reserve.

The case for strategic grain reserves
The UN Food and Agricultural Organisation recognises the primary function of a strategic grain reserve in helping to cope with food emergencies. However, grain reserves are also used to stabilise grain prices and sometimes, for providing grain-loans to organisations or countries. Such reserves can be in physical grain or financial reserves. Physical reserves aim to meet national food shortfalls, whereas financial reserves are set aside to meet the purchase of a pre-defined amount of food should the need arise. Some countries hold both types of reserves. Yet, reliance on imports presupposes that a country has enough foreign currency reserves to purchase food, that food is available at that particular moment in the world market, that a loan request can be granted and that the ordered food arrives in time.

However, grain reserves are controversial and highly politicised. This is partly due to their rather poor performances in guaranteeing fast and adequate response during food crises and due to their potential to distort market prices. Yet, several African countries hold grain reserves as a way to buffer food supply shortfalls. Despite this benefit, donors have given strategic grain reserves little attention. This reflects the divergences in the understandings of international development policy and national policies on the importance of holding a physical grain reserve. However, the UN World Food Programme is exploring setting up regional reserves as a form of prepositioning food stocks.


Governance problems including mismanagement and corruption have beset many grain reserves. The question is whether the poor performances should be argument enough to discard the good instrument. Solutions should rather be sought to ensure that the instrument delivers its promises of buffering hunger. Joint commercial ventures with the private sector or complete privatisation of reserves may be viable options, as they exist e.g. in Zambia in the framework of warehouse systems. Continuous monitoring can ensure that policy guidelines are followed. The management could be decentralised so that each local government area can decide over its own food reserves. The national level could then do the coordination.

The case for decentralised grain reserves
A decentralised strategic grain reserve ensures food availability within a short distance of the affected. Those at the local level are more informed about the evolving situation on the ground. This reduces over-dependence on the national early warning systems.

Decentralisation reduces the lump risk facing single national reserves from corruption and mismanagement, fire, theft and pest infestation. As a transparent system it includes peer-monitoring and makes each unit answerable when food stocks disappear, are prematurely sold or due procedure is not followed. It thus becomes easier to control for the concentration of power in a few hands and to penalise those who mismanage their stocks. Thus, the inclusion of the major media into the monitoring team is desirable as this will increase transparency. Publicising the food balance sheets of each local grain reserve can be an effective check against corruption.

Decentralised reserves also allow for storing cheaper and more locally appropriate food. Most food-aid donated is “tied” to a donor agenda. Certain donor-countries also tend to give food aid when they have food production surplus, and when global grain prices are low. Decentralising can thus weaken this linkage and give food-deficit African countries the freedom to choose where and when to get their reserves – food aid then becomes demand driven rather than supply driven. It therefore has potentials to reduce the misuse of food aid for politics.

More development policy support needed
Decentralising reserves redirects attention to the challenge of post-harvest processing which is an important aspect of food security. Even countries that have production deficit sometimes do have surpluses, which waste due to inadequate storage structures. Often farmers also produce surpluses, which they are forced to sell cheap because they need cash. Holding such farmer stocks in communal grain reserves which may also be integrated in crop index insurance packages will go a long way to improving food security.

If well managed, grain reserves increase the sphere of action of the government and increase buffer capacities. While the grain reserve scandals in Africa frustrate donors and reinforce their negative attitude, this discouraging record should not be an argument for ignoring this tool. Ensuring good governance is crucial and as we control for poor governance by central governments, there should also be a control for rural elites in decentralised reserves. Development cooperation should support national governments to deal with the mismanagement issues reported; to decentralise reserves to sub-national levels, and introduce measures that ensure that the food gets to the intended targets.

By Dr. Chinwe Ifejika Speranza and Dr. Susanne Neubert, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© German Development Institute, Bonn.

ColumnSo wie in Afrika traditionell Lebensmittelvorräte auf der Haushaltsebene angelegt werden, um über Notzeiten hinwegzuhelfen, sollten solche Vorräte auch auf Gemeinde-, Provinz- und nationaler Ebene angelegt werden, um knappe Zeiten besser zu überbrücken. Externe und interne Faktoren machen es zunehmend schwieriger, mögliche Lebensmittelengpässe im Vorfeld abzuschätzen. Strategische Getreidereserven sind daher entscheidend für die Vermeidung von Hungersnöten in Afrika, und sie verdienen viel mehr Aufmerksamkeit und politische Unterstützung, als ihnen bisher zuteil wurde.

Die Ursachen für Lebensmittelengpässe sind vielfältig
Der Welternährungstag am 16. Oktober 2010 erinnert zunächst an unser Versagen, Hungerkrisen zu reduzieren. Früher waren meist lokale Begebenheiten für Engpässe verantwortlich, heute werden globale und regionale Faktoren immer entscheidender. Viele afrikanische Länder sind schon in normalen Jahren abhängig von Lebensmittelimporten. So gaben Benin, Burundi, Äthiopien, Mosambik, Niger, Ruanda und Sudan zwischen 1998 und 2007 mehr als 10 % ihrer Exporteinnahmen für Lebensmittelimporte aus. In Burkina Faso waren es 20 % und in Guinea-Bissau sogar 40 %. Dadurch sind diese Länder in besonderem Maße Preisschwankungen ausgesetzt, wie sie u. a. während der Nahrungsmittelkrise von 2008 auftrat. So stehen heute Produktionsausfälle in Exportländern, z. B. bedingt durch die Dürre und die Großbrände in Russland in direktem Zusammenhang mit dem Anstieg des Brotpreises in Mosambik, welcher zudem durch einen gleichzeitigen Währungseinbruch im Importland verschärft wurde. Zur besseren Abpufferung dieser steigenden Risiken bedarf es verschiedener Maßnahmen. Zweifellos müssen afrikanische Länder ihre landwirtschaftliche Produktivität erhöhen, ein weiteres wichtiges Mittel gegen Lebensmittelknappheit ist außerdem die Anlage strategischer Getreidevorräte.

Warum sind strategische Getreidereserven so wichtig?
Die UN-Organisation für Ernährung und Landwirtschaft (Food and Agriculture Organization – FAO) erkennt strategische Getreidereserven als eine der zentralen Maßnahmen gegen Nahrungsengpässe an. Andererseits werden Getreidereserven aber auch zur Stabilisierung des Getreidepreises oder als Getreidedarlehen an Organisationen und Länder verwendet. Solche Reserven können aus physischem Getreide oder in finanzieller Form bestehen. Die physischen Vorräte sind dafür bestimmt, nationale Lebensmittelengpässe zu überbrücken, während die finanziellen Reserven im Bedarfsfall zum Einkauf einer bestimmten Menge von Nahrungsmitteln bereitgestellt werden sollen. Die Abhängigkeit von Lebensmittelimporten setzt allerdings genügend große Fremdwährungsreserven voraus, und es müssen die benötigten Nahrungsmittel zu diesem Zeitpunkt auf dem Weltmarkt erhältlich sein. Ein allfälliger Kredit muss gewährt werden und die bestellten Nahrungsmittel müssen rechtzeitig eintreffen.

Obwohl die Anlage von Getreidevorräten hoch plausibel erscheint, sind sie wegen ihrer politischen Tragweite äußerst umstritten. Erstens ist hiermit keinesfalls ein schnelles und angemessenes Reagieren im Krisenfall gewährleistet und zweitens verzerren sie unter Umständen die Marktpreise. Trotzdem nutzen etliche afrikanische Länder Getreidevorräte als Puffer bei Versorgungsengpässen. Dieser Praxis wird jedoch seitens der Geber nur geringe Aufmerksamkeit geschenkt, d. h. Unterstützung wird kaum gewährt. Dies spiegelt die kontroverse Debatte auf der Ebene internationaler Entwicklungspolitik einerseits und der nationalen Politik andererseits über solche Getreidereserven wider. Immerhin hat das UN-Welternährungsprogramm begonnen, die Errichtung von regionalen Nahrungsmitteldepots zu prüfen, um im Fall einer Krise schneller reagieren zu können.

Gutes politisches Werkzeug, schlechtes Ergebnis
Schlechte Staatsführung, Misswirtschaft und Korruption haben manche Getreidevorräte schrumpfen lassen. Die Frage ist nun, ob ein an sich gutes Werkzeug wegen schlechter Handhabung zu verwerfen ist. Die Antwort lautet hier nein, denn es sollten besser Lösungen gesucht werden, wie das an sich gute Werkzeug wirksamer eingesetzt werden könnte. Kommerzielle Joint-Ventures zwischen Staat und Privatwirtschaft oder gar die Privatisierung der Getreidevorräte wären mögliche Optionen, wie sie z. B. in Sambia im Rahmen von Warehouse-Systemen diskutiert werden. Durch kontinuierliches Monitoring muss sichergestellt werden, dass die politischen Richtlinien befolgt werden. Das Management kann und sollte dabei dezentralisiert werden, so dass jedes lokale Verwaltungsgebiet über seine eigenen Reserven bestimmen kann, wohingegen auf nationaler Ebene die Gesamtkoordination erfolgen würde.

Argumente für dezentralisierte Getreidevorräte
Dezentralisierte, strategische Getreidereserven sichern die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln in kurzer Entfernung zu den Betroffenen. Die Menschen vor Ort sind besser informiert über die tatsächliche Entwicklung einer Notsituation. Dadurch verringert sich das Risiko einer überhöhten Abhängigkeit von nationalen Frühwarnsystemen. Dezentralisierung reduziert das Klumpenrisiko, welches Korruption, Misswirtschaft, Feuer, Diebstahl und Schädlingsbefall für einzelne, nationale Getreidereserven darstellen. In einem transparenten System besteht ein direkter Austausch zwischen Nutzern, die verantwortlich gemacht werden können, wenn Lebensmittelvorräte verschwinden, frühzeitig verkauft oder vereinbarte Abläufe nicht eingehalten werden. Somit wird es einfacher, die in wenigen Händen konzentrierte Macht zu kontrollieren und eine möglicherweise unredliche Verwaltung zu ahnden.

Die Einbeziehung der Medien in das Monitoring ist wünschenswert, da sie zu vermehrter Transparenz beitragen könnten. Die öffentliche Auflistung der gelagerten Getreidereserven kann außerdem ein effektives Anti-Korruptionsmittel darstellen. Dezentralisierte Reserven erlauben zudem die Einlagerung billigerer und lokal angemessener Nahrungsmittel. Die meisten Lieferungen von Nahrungsmittelhilfe sind an eine Spenderagenda „gebunden“. Allerdings tendieren gewisse Geberländer zur Vergabe von Hilfsgütern, wenn sie Nahrungsmittelüberschüsse produzieren und die globalen Getreidepreise niedrig sind. Eine Dezentralisierung kann diese Verbindung schwächen und afrikanischen Ländern mit Nahrungsmitteldefiziten erlauben, ihre Reserven nach eigenen Wünschen und Bedürfnissen zu erwerben. Nahrungsmittelhilfe wird dadurch von der Nachfrage bestimmt und nicht vom Angebot, und sie besitzt auf diese Weise die Möglichkeit, den politischen Missbrauch von Hilfsgütern zu reduzieren.

Mehr Unterstützung seitens der Entwicklungspolitik ist nötig
Die Dezentralisierung von Reserven lenkt die Aufmerksamkeit auf die Verarbeitung der Erntegüter, welche ein wichtiger Aspekt der Ernährungssicherheit ist. Auch Länder, die mit Produktionsdefiziten konfrontiert sind, haben zeitweise Überschüsse zu verzeichnen. Diese verrotten dann oft auf Grund mangelhafter Lagerstrukturen. Nicht selten produzieren Bauern Überschüsse, die sie dann zu untersetzten Preisen veräußern müssen, weil sie Bargeld benötigen. Solche Vorräte, integriert in ein an klimatische Bedingungen geknüpftes Ernteversicherungssystem und aufbewahrt in kommunalen Getreidespeichern, können einen wichtigen Beitrag zur künftigen Ernährungssicherheit leisten.
Gut verwaltet erhöhen Getreidevorräte den Spielraum der Regierungen und erhöhen deren Pufferkapazitäten im Kampf gegen Hungerkrisen. Auch wenn Skandale um verschwundene Getreidevorräte in Afrika die Gebernationen in ihren negativen Ansichten bestärken, dürfen diese entmutigenden Sachverhalte kein hinreichendes Argument sein, das Werkzeug „Notvorrat“ einfach zu ignorieren.

Good governance, d. h. gute Regierungsführung ist entscheidend. Und so wie schlechte Regierungsführung kontrolliert wird, muss auch das Handeln von ländlichen Eliten im Rahmen der dezentralisierten Reserve im Auge behalten werden. Entwicklungszusammenarbeit soll nationale Regierungen bei der Bekämpfung von Misswirtschaft unterstützen, sie soll dabei helfen die Errichtung dezentralisierter Nahrungsmittelreserven zu fördern und Maßnahmen einzuführen, die sicherstellen, dass die Lebensmittel auch tatsächlich zu den avisierten Zielgruppen gelangen.

Von Dr. Chinwe Ifejika Speranza und Dr. Susanne Neubert, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.

Kolumne