DIE: South-South Cooperation and Western aid: learning from and with each other?

Besides the Western donors, newly industrializing countries are also – and increasingly so – active in development policy. These new donors, such as for example China, India, Brazil or South Africa are appearing on the stage at a time when the Western donor community is working hard to live up to its commitment in the developing world. The Paris Declaration from the year 2005, an agreement by donor and recipient countries to increase the effectiveness of the aid, is the yardstick for this. Many see the standards of Western development policy to be in danger through the growing commitment of the new donors, since their South-South cooperation follows other, non-Western principles and mechanisms. Against this background, the question is raised whether developing cooperation between traditional and new donors is possible and appropriate for the good of poorer developing countries? Can they learn from each other, maybe even with each other during such cooperation?

What exactly is South-South cooperation?

The “new” donors – many have already been supporting poorer developing countries for many decades – see their aid in a different context than Western development aid. They understand their growing commitment not as a mere financial transfer and they link their aid to trade preferences and the promotion of foreign direct investments by their companies.

From the perspective of the South-donors, the connection with investment (and thus the tying to deliveries from the donor country) already gives an answer to the question about the effectiveness: “We placed our companies – and were effective for this reason”. Not altruism is the determining characteristic of this commitment, but the mutual benefit, i.e. the attempt to promote development in both countries. This principle of South-South cooperation has been held in very high regard by developing countries since the Conference of Non-Aligned States in Bandung in 1955.

And yet a clear definition of South-South cooperation has still not been made. When is it export promotion and when is sufficient mutual benefit established? In other words, the criterion when the cooperation goes beyond mere export promotion is lacking.

From development aid to a global development policy

However, a new discussion about the significance of development cooperation beyond the Paris Agenda is obviously necessary in the “North” as well. After a few leading African economists have already caused quite a stir with demands for the abolition of development aid, Jean-Michel Severino, the former head of the French development agency, is now calling for the “end of ODA” in the midst of efforts to find a shift of emphasis of development policy. This should not be understood as a capitulation in the face of the challenges, but as a contribution to a change in thinking about the issue, Severino said. Relationships between donors and recipients – whether North-South or South-South – are always characterized by inequality: one gives and the other takes. Increasingly more countries of the South are rejecting this basic philosophy.

After 2015, i.e. the appointed date for the millennium goals, the aim must be to place the creation of global development partnerships at the centre of the discussion. These development partnerships should make joint contributions to the creation of public goods such as peace and a clean environment. Aid alone is insufficient for this; the partnership must be broader. Since this cannot be accomplished without the large newly industrializing countries, they should be spoken to about forms, contents and standards of such cooperation.

Trilateral cooperation as a way to a joint goal?

Currently, trilateral or triangular cooperation is being intensively discussed i.e. cooperation with new donors in a further developing country. This also occurs in order to be able to exert influence on the practice of China, India or Brazil in developing countries.

By contrast to this position, the greatest potential of trilateral cooperation lies in the fact that it can serve as a strategic bridge between Western development policy and South-South cooperation. In practice, however, there are only a few small-scale projects above all with Latin-American countries such as Mexico or Chile in third countries of the region. To date, China and India have hardly been interested in three-way cooperation, since it is regarded as a vehicle by which the West is attempting to export its standards. Western donors emphasize advantages of trilateral cooperation such as cost reductions, joint learning or recourse to the specific knowledge of the partners. At the same time, trilateral cooperation cannot be expected automatically to lead to a better effectiveness of the aid: the large number of small-scale projects is absolutely problematic according to the current effectiveness criteria.

In view of the already widespread scepticism of the new donors towards the Paris Agenda – understood as a Trojan horse of the West – “Paris” should not set the tone of the debate. The North-South opposition does not absolutely have to be continued with the current global change, as was shown by an international exchange on the potential of trilateral cooperation in August 2010. It took place in the context of the Global Governance School at the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), and was attended by researchers and practitioners from China, India, Brazil, South Arica and other newly industrializing countries. Joint discussions and the conduct of specific research cooperation between DIE and Chinese, Indian or South African partners lead to new perspectives on both sides.

Trilateral cooperation is not a one-way street, through which the emerging donors are “integrated” in order to learn our standards. If the global partnerships are to become effective, the old North-South thinking must be overcome, which all-too-often still sets the tone of the debate. Joint problem solutions must be the central focus here. And this occurs on equal terms of partners with different experiences. Both sides, the “West” and the “South”, must attempt to learn from and maybe even with each other in the interest of the developing countries.

By Axel Berger and Dr. Sven Grimm, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

© German Development Institute, Bonn.

Column In der Entwicklungspolitik sind neben den westlichen Gebern zunehmend auch Schwellenländer tätig. Diese neuen Geber, wie z. B. China, Indien, Brasilien oder auch Südafrika, treten zu einem Zeitpunkt auf die Bühne, da die westliche Gebergemeinschaft mühsam versucht, ihr Engagement in Entwicklungsländern zu reformieren. Die Paris-Erklärung aus dem Jahr 2005, eine Vereinbarung von Geber- und Empfängerländern zur Erhöhung der Wirksamkeit der Hilfe, ist die Messlatte hierfür. Viele sehen durch das wachsende Engagement der neuen Geber die Standards westlicher Entwicklungspolitik in Gefahr, da deren Süd-Süd-Kooperation anderen, nicht westlichen Prinzipien und Mechanismen folgt. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob eine Entwicklungs-Kooperation zwischen traditionellen und neuen Gebern zum Wohle ärmerer Entwicklungsländer möglich und sinnvoll ist? Kann man im Rahmen von solchen Kooperationen voneinander, vielleicht sogar miteinander lernen?

Was genau ist Süd-Süd-Kooperation?
Die „neuen“ Geber – manche unterstützen schon seit Jahrzehnten ärmere Entwicklungsländer – sehen ihre Hilfe in einem anderen Zusammenhang als die westliche Entwicklungspolitik. Sie verstehen ihr wachsendes Engagement nicht als reinen Finanztransfer und sie verknüpfen ihre Hilfe mit Handelspräferenzen und der Förderung von ausländischen Direktinvestitionen ihrer Unternehmen.

Aus Sicht der Süd-Geber gibt die Verbindung mit Investitionen (und damit die Bindung an Lieferungen aus dem Geberland) bereits eine Antwort auf die Frage nach der Wirksamkeit: „Wir haben unsere Unternehmen platziert – und waren daher wirksam“. Nicht Altruismus ist das bestimmende Wesensmerkmal dieses Engagements, sondern der beiderseitige Nutzen, also der Versuch, in beiden Ländern Entwicklung zu fördern. Dieses Prinzip der Süd-Süd-Kooperation wird seit der Konferenz der Blockfreien Staaten in Bandung 1955 von Entwicklungsländern hochgehalten.

Doch eine klare Definition für Süd-Süd-Kooperation steht noch aus. Wann handelt es sich um Exportförderung und wann ist ein ausreichender beiderseitiger Nutzen gegeben? Mit anderen Worten: es fehlt das Kriterium, wann die Kooperation über eine bloße Exportförderung hinausgeht.

Von Entwicklungshilfe hin zu einer Politik für globale Entwicklung
Eine neue Sinndiskussion von Entwicklungszusammenarbeit jenseits der Paris-Agenda ist aber offenbar auch im „Norden“ notwendig. Nachdem bereits einige renommierte afrikanische Ökonomen mit Forderungen nach der Abschaffung von Entwicklungshilfe Aufsehen erregt haben, ruft nun mitten in die Anstrengungen zur Neuausrichtung der Entwicklungspolitik Jean-Michel Severino, ehemaliger Leiter der französischen Entwicklungsagentur, das „Ende der Entwicklungshilfe“ aus. Dies ist nicht als Kapitulation vor den Herausforderungen zu verstehen, sondern als Beitrag zum Umdenken, so Severino. Beziehungen zwischen Gebern und Nehmern – ob Nord-Süd oder Süd-Süd – sind immer von Ungleichheit geprägt: Einer gibt, der andere nimmt. Diese Grundphilosophie lehnen immer mehr Länder des Südens ab.

Nach 2015, also dem Stichdatum für die Millenniumsziele, muss es darum gehen, den Aufbau globaler Entwicklungspartnerschaften in das Zentrum der Diskussion zu stellen. Diese Entwicklungspartnerschaften sollten gemeinsame Beiträge zur Schaffung öffentlicher Güter wie Frieden und eine saubere Umwelt leisten. Entwicklungshilfe allein reicht dafür nicht aus; die Partnerschaft muss breiter sein. Da dies nicht ohne die großen Schwellenländer bewerkstelligt werden kann, sollte mit ihnen über Formen, Inhalte und Standards einer derartigen Zusammenarbeit gesprochen werden.

Dreieckskooperation als Weg zu einem gemeinsamen Ziel?
Gegenwärtig werden Dreieckskooperationen intensiv diskutiert, d. h. Kooperationen mit neuen Gebern in einem weiteren Entwicklungsland. Dies geschieht auch, um Einfluss nehmen zu können auf die Praxis Chinas, Indiens oder Brasiliens in Entwicklungsländern.

Im Gegensatz zu dieser Position, liegt das größte Potential der Dreieckskooperation darin, dass sie als strategische Brücke zwischen westlicher Entwicklungspolitik und Süd-Süd-Kooperation dienen kann. In der Praxis gibt es jedoch nur wenige, kleinteilige Projekte vor allem mit lateinamerikanischen Ländern wie Mexiko oder Chile in Drittstaaten der Region. China und Indien sind bisher an einer Dreieckskooperation kaum interessiert, da sie als Vehikel betrachtet wird, mit dem der Westen seine Standards zu exportieren versucht. Westliche Geber betonen Vorteile der Dreieckskooperation wie Kostensenkungen, gemeinsames Lernen oder den Rückgriff auf besondere Kenntnisse der Partner. Gleichzeitig kann von Dreieckskooperationen nicht automatisch eine bessere Wirksamkeit der Hilfe erwartet werden: Die Vielzahl kleinteiliger Projekte ist nach den gängigen Wirksamkeits-Kriterien durchaus problematisch.

Angesichts der ohnehin weit verbreiteten Skepsis der neuen Geber gegenüber der Paris-Agenda – verstanden als Trojanisches Pferd des Westens – sollte nicht „Paris“ die Debatte bestimmen. Dass der Nord-Süd-Gegensatz vor den sich verändernden globalen Rahmenbedingungen nicht unbedingt fortgesetzt werden muss, zeigte ein internationaler Austausch zu den Potentialen von Dreieckkooperationen im August 2010 im Rahmen der Global Governance School am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), an dem Forscher und Praktiker aus China, Indien, Brasilien, Südafrika und anderen Schwellenländern teilnahmen. Gemeinsame Diskussionen und konkrete Forschungskooperationen des DIE mit chinesischen, indischen oder südafrikanischen Partnern führen zu neuen Perspektiven auf beiden Seiten.

Dreieckskooperation ist keine Einbahnstraße, durch die die aufstrebenden Geber „eingebunden“ werden, um unsere Standards zu lernen. Wenn die globalen Partnerschaften Wirklichkeit werden sollen, muss das alte Nord-Süd-Denken überwunden werden, das allzu oft noch die Debatte bestimmt. Gemeinsame Problemlösungen müssen im Zentrum stehen. Und dies geschieht auf Augenhöhe von Partnern mit unterschiedlichen Erfahrungen. Beide Seiten, der „Westen“ und der „Süden“, müssen im Interesse der Entwicklungsländer versuchen, voneinander und vielleicht sogar miteinander zu lernen.

Von Axel Berger und Dr. Sven Grimm, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.