DIE: Time for European Unity in Development

    On 9 May 1950, the French foreign minister Robert Schuman delivered a short speech at the Quai d’Orsay commemorated as the founding moment of European unification. The idea of a European development policy was born at the same time. Schuman emphasised the positive consequences that a more unified Europe could have for the rest of the world, suggesting that wealth generated through closer economic cooperation could help Europe to foster the development of the African continent, a territory almost entirely under the political control of European colonial powers at that time.

    In the sixty years since the famous declaration, the will of European states to pursue common interests through greater cooperation at the European level has varied with changes in political leadership and across policy fields. The pull of national interests in European development cooperation was strong from the beginning: France’s wishes to maintain close ties to its overseas territories and then former colonies shaped early European development policy orientations in particular. As more states signed on to the European project, however, national interests concerning relations with developing countries broadened in geographic and thematic scope, and EU member states agreed on a common framework to guide development cooperation placing poverty reduction, sustainable development, and the promotion of good governance and human rights at the centre of their shared agenda. The articulation of this common European agenda has been accompanied by pledges by EU donors to mobilise additional resources for development. As is often noted, the European Commission and EU member states contribute up to 60% of current aid flows.

    However, the latest figures on donor giving suggest that Europe is far from meeting its aid pledges. Hurt by aid reductions in countries like Germany and Italy, among others, the volume of European aid declined in 2009. Many EU countries continue to lag far behind the traditionally generous Nordic countries and the Netherlands in financing their common development goals. These shortcomings are significant since the EU’s capacity to uphold its pledges rests on member states: only about one fifth of EU aid is managed at the EU level, while the remainder is channelled either through member states’ bilateral programmes or their contributions to multilateral agencies.

    Even if European donors cannot muster the political will to increase development finance in the current economic climate, they can at the very least redouble efforts to make their aid systems more efficient so that resources can be freed to address persistent development deficits. The European Commission has estimated that better coordination among European actors could save around €3 to 6 billion that could be used to address vital development needs. The majority share of global development aid that the EU provides is a more compelling statement of European leadership if it is clear that investments from member states are addressing complementary aims.

    While the EU should not lose sight of achieving its financial pledges, it should equally ensure that it is institutionally able to improve the effectiveness of its external action for development. The reforms foreseen with the Lisbon Treaty carry this promise and development has been placed at the core of the EU’s external relations. The EU has been working hard over the last weeks to define the structure and functions of the new European External Action Service (EEAS).

    Changing embedded modes of operation takes time. Foreign policy and development cooperation have traditionally been areas where national interests have prevailed over unified action negotiated in Brussels or in consultations with partners in the developing world. Since 2000, several policy frameworks have been adopted internationally and within Europe calling for both greater coordination among donors and alignment with partner countries’ preferences. Under the 2007 German EU-Presidency, the EU formulated a Code of Conduct to promote improvements in the division of labour among European donor countries, encouraging them to focus engagement in areas where they bring special competencies and to limit duplication.

    Strengthening the consistency of European development efforts and making efficiency gains requires strengthening the level of European coordination. This does not necessarily imply shifting resources for development away from the bilateral programmes of EU member states toward supranational implementing agencies, but does imply a larger role for EU institutions in bringing together community-wide development strategies, setting standards, and creating enforcement mechanisms to ensure that standards are more than empty rhetoric.

    However, the Union can only position itself as a coherent and credible an actor for development if its member states allow it to do so. The Spring Package put forward by Development Commissioner Andris Piebalgs is a stark reminder that a successful EU development policy depends on the active support and political will of member states to jointly formulate a consistent response to development challenges and act upon it.

    The arduous process of setting up the EEAS can only lead to a meaningful outcome for development if member states are prepared to make the difficult decisions and concessions required for European coordination to occur. Only on this basis will the newest step towards greater European integration taken with Lisbon translate into more effective engagement with developing countries. The moment is ripe for European political leaders to carry the more than 60 year old vision of a unified Europe forward to development policy.
    By Dr. Erik Lundsgaarde and Davina Makhan, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).© German Development Institute, Bonn.


    Am 9. Mai 1950 hielt der damalige französische Außenminister Robert Schuman am Quai d’Orsay eine kurze Rede, die als Geburtsstunde des europäischen Einigungsprozesses gilt und der heutzutage als „Europatag“ gedacht wird. Die Idee einer europäischen Entwicklungspolitik wurde im selben Moment geboren. Schuman hob die positiven Auswirkungen hervor, die ein stärker vereintes Europa für die übrige Welt haben könnte und wies darauf hin, dass der durch engere wirtschaftliche Zusammenarbeit erzeugte Wohlstand Europa helfen könne, die Entwicklung auf dem afrikanischen Kontinent voranzubringen – ein Gebiet, das zu jener Zeit nahezu vollständig unter der Kontrolle europäischer Kolonialmächte war.

    In den 60 Jahren seit der berühmten Schuman-Erklärung war der Wille der europäischen Staaten, gemeinsame Interessen durch stärkere Zusammenarbeit auf europäischer Ebene zu verfolgen, auf unterschiedlichen Politikfeldern und durch Wechsel in der politischen Führung unterschiedlich ausgeprägt. Das Gewicht nationaler Interessen war in der europäischen Entwicklungszusammenarbeit von Beginn an stark. Besonders Frankreichs Bestreben, enge Bindungen mit seinen überseeischen Gebieten und später ehemaligen Kolonien aufrechtzuerhalten, prägte die Ausrichtung der europäischen Entwicklungspolitik in der Anfangszeit der Europäischen Gemeinschaft. Als sich mehr Staaten dem europäischen Projekt anschlossen, gewannen die nationalen Interessen in den Beziehungen zu Entwicklungsländern jedoch geographisch und thematisch an Breite. Die EU-Mitgliedsstaaten verständigten sich auf einen gemeinsamen Rahmen, der die Entwicklungszusammenarbeit anleiten sollte und der Armutsbekämpfung, nachhaltige Entwicklung und die Förderung von Good Governance und Menschenrechten in den Mittelpunkt der gemeinsamen Agenda stellte. Die Formulierung dieser gemeinsamen europäischen Agenda wurde von Zusagen von EU-Gebern begleitet, zusätzliche Ressourcen für Entwicklung zu mobilisieren. Wie häufig erwähnt, kommen 60 % der derzeitigen Entwicklungshilfeleistungen von der Europäischen Kommission und den EU-Mitgliedsstaaten.

    Die jüngsten Daten über die Zahlungen der Geber deuten jedoch an, dass Europa weit davon entfernt ist, seine Zusagen einzuhalten. Durch Kürzungen der Hilfe u. a. in Ländern wie Deutschland und Italien ging das Volumen der europäischen Hilfe 2009 zurück. Viele EU-Länder hinken weiterhin hinter den traditionell großzügigen skandinavischen Ländern und den Niederlanden bei der Finanzierung ihrer gemeinsamen Entwicklungsziele zurück. Diese Schwächen sind bemerkenswert, denn die Fähigkeit der EU, ihre Zusagen einzuhalten, hängt vor ihren Mitgliedsstaaten ab: Nur etwa ein Fünftel der EU-Hilfe wird über die EU-Ebene koordiniert, der übrige Teil läuft über bilaterale Programme der Mitgliedsstaaten oder deren Beiträge zu internationalen Organisationen.

    Selbst wenn die europäischen Geber im derzeitigen wirtschaftlichen Klima nicht in der Lage sind, den politischen Willen aufzubringen, die Mittel für die Entwicklungsfinanzierung zu erhöhen, können sie doch zumindest die Anstrengungen verdoppeln, ihre Hilfssysteme effizienter zu machen, sodass Ressourcen frei werden und damit anhaltende Entwicklungsdefizite angegangen werden können. Die Europäische Kommission schätzt, dass mit einer besseren Koordination unter den europäischen Akteuren um die 3 bis 6 Mrd. € eingespart und für wichtige Entwicklungsaufgaben verwendet werden könnten. Der EU-Mehrheitsanteil an den globalen Entwicklungshilfeleistungen wäre ein noch überzeugenderer Ausdruck von europäischer Führung, wenn klar wäre, dass die Investitionen der Mitgliedsstaaten komplementäre Ziele verfolgten.

    Die EU sollte die Einhaltung ihrer finanziellen Zusagen nicht aus den Augen verlieren und gleichzeitig sicherstellen, dass sie institutionell in der Lage ist, die Effizienz ihres entwicklungspolitischen Handelns zu verbessern. Die im Vertrag von Lissabon vorgesehenen Reformen enthalten dieses Versprechen; Entwicklung ist ins Zentrum der EU-Außenbeziehungen gestellt worden. In den vergangenen Wochen hat die EU hart daran gearbeitet, die Struktur und Funktionen des neuen Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) zu bestimmen.

    Die Veränderung hergebrachter Arbeitsweisen braucht Zeit. Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit waren traditionell Bereiche, in denen nationale Interessen gemeinsame, in Brüssel oder mit Partnern in den Entwicklungsländern ausgehandelte Aktionen dominierten. Seit 2000 sind international und in Europa einige politische Rahmenvereinbarungen verabschiedet worden, die sowohl eine bessere Koordination unter den Gebern als auch die Ausrichtung auf die Präferenzen der Partnerländer fordern. Unter der deutschen Ratspräsidentschaft 2007 hat die EU einen Verhaltenskodex formuliert, der die Arbeitsteilung zwischen den europäischen Geberländern verbessern und sie anhalten soll, ihr Engagement auf Gebiete zu konzentrieren, in denen sie besondere Kompetenz aufweisen und Dopplungen zu vermeiden.

    Um die Konsistenz der europäischen Entwicklungsanstrengungen zu stärken und an Effizienz zu gewinnen muss das Niveau der europäischen Koordinierung erhöht werden. Dies bedeutet nicht notwendigerweise Ressourcen für Entwicklung von den bilateralen Programmen der EU-Mitgliedsstaaten auf supranationale Ausführungsorganisationen zu verlagern. Es bedeutet vielmehr, dass die EU-Institutionen bei der Zusammenführung gemeinschaftlicher Entwicklungsstrategien eine größere Rolle bei der Standardisierung und bei der Schaffung von Durchsetzungsmechanismen sicherstellen müssen und dass diese Standards mehr als leere Rhetorik sind.

    Die Europäische Union kann sich jedoch nur dann als kohärenter und glaubwürdiger Entwicklungsakteur positionieren, wenn die Mitgliedsstaaten ihr dies gestatten. Das von Entwicklungskommissar Andris Piebalgs vorgelegte „Spring Package“ ist eine nachdrückliche Mahnung, dass eine erfolgreiche EU-Entwicklungspolitik von der aktiven Unterstützung und dem politischen Willen der Mitgliedsstaaten abhängt, gemeinsam eine konsistente Antwort auf die Entwicklungsherausforderungen zu formulieren und danach zu handeln.

    Der mühsame Prozess den EAD aufzubauen, kann nur dann zu einem sinnvollen Ergebnis für Entwicklung kommen, wenn sich die Mitgliedsstaaten zu den schwierigen Entscheidungen und Zugeständnissen bereit finden, die notwendig sind, damit europäische Koordinierung stattfinden kann. Nur auf dieser Basis werden sich die jüngsten mit Lissabon unternommenen Schritte in Richtung auf eine größere europäische Integration in einer effektiveren Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern niederschlagen. Die Zeit ist reif, dass die europäische Führung die über 60 Jahre alte Vision eines vereinten Europa in der Entwicklungspolitik Wirklichkeit werden lässt.
    Von Dr. Erik Lundsgaarde und Davina Makhan, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

    © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn.