The UN Conference on Financing for Development in Addis Ababa ended with a last-minute agreement. The Addis Conference was expected to lay the groundwork for the upcoming major events later in the year on the new set of Sustainable Development Goals (SDGs) and on a universal climate agreement.
One of the most contested issues it faced was the question: How should responsibilities, including financial ones, be shared among industrialized and developing countries and particularly the subset of the latter formed by Southern providers engaged in South-South cooperation (China, Brazil, India Turkey, Mexico, and others)? For an agenda as ambitious, broad and visionary as the post-2015 agenda, strong commitments by all countries were hoped for. Yet in the end, both rich and high middle income countries shied away from responsibilities instead of seizing them.
Bringing universality to the sustainable development agenda – but sticking to old divisions and roles
In 2012, UN member states agreed that the new sustainable development agenda should follow the principle of universality. ‘Universality’ implies that both developing and developed countries need to implement change; an approach that questions the traditional dichotomy between North and South. In the run-up to the Addis conference there was general agreement that the negotiations should also include the financing of the new sustainable development agenda. Thus, the EU insisted that a universal agenda supposes that all actors contribute according to their means. It particularly encouraged Southern providers to assume more responsibilities and take on clear, measurable commitments.
Developing countries, however, interpreted the rhetoric of ‘burden sharing’ as a ploy of traditional donors to withdraw from their previous commitments. This interpretation was reinforced by the insistence of many donors on the “diminished role” of development aid, and their focus on other resources such as taxes, remittances or contributions from the private sector. Recent aid cuts in several EU member states further undermined the credibility of the EU’s commitment to collectively reaching the 0.7 target by 2030.
To avoid engaging in what they perceived as a “shameful burden sharing” exercise, the main Southern providers portrayed themselves as typical developing countries operating under the G77 umbrella and within the traditional North-South dichotomy. This allowed them to pressure developed countries to fulfil their aid commitments while avoiding commitments themselves. Southern providers are of course right in insisting that the rich should keep to their responsibilities and commitments. Nevertheless, they unwittingly weakened their case by failing to assume their new status as emerging powers and by evading any concrete commitment to help their poorer neighbours in the South.
The way to a compromise
To arrive at a compromise between the extremes represented by the G77 and the industrialised countries, it is essential to recognize that the South, as a concept that encompasses all developing countries, is still relevant: all developing countries face poverty and other development challenges. But it is also important to acknowledge that in contrast to previous decades, the South now includes a group of emerging economies with the economic capacity to take on differentiated responsibilities vis-à-vis poorer countries. That is, commitments according to their capacity that is clearly different from the North.
True, apparently accepting this idea, the G77 proposed to bring the concept of Common But Differentiated Responsibilities (CBDR) in various parts of the Addis outcome text. The problem with CBDR is that it is now equated with no responsibilities for developing countries; including, of course, emerging powers. This political stance has been helped by the double meaning of the word ‘responsibility’ which can mean both ‘accountability for an action in the past’ and ‘obligation to act in the future’; a double meaning that can lead to a logic by which those who consider themselves not responsible in the past assume no responsibilities in the future. This is how CBDR has been interpreted in UN climate negotiations, where the term was first coined. This is why industrialised countries blocked the inclusion of CBDR in Addis related to development cooperation.
An insistence on a radical North-South divide will negatively impact the global community and progress in achieving the SDGs. The longer Southern providers resist taking on global responsibilities and the more developed countries diminish their commitments while pressuring emerging economies to increase theirs, the less likely the realization of SDGs becomes. The fact that important G7 members are shying away from the 0.7 % target more openly than ever before does not help.
In the face of pressing global development challenges, which affect all countries, there should be a common, long-term interest for all countries to cooperate. If CBDR is now politically tainted, developed and developing countries could try to agree on another phrase; say “differential commitments (or responsibilities?)”, a term accepted by all parties at the Busan Summit of the Aid Effectiveness Agenda in 2011.
Gerardo Bracho is a Mexican diplomat. Mr Bracho’s views are his own; they should not be attributed to the Mexican Government.
Source: Bracho, Gerardo / Christine Hackenesch / Silke Weinlich, The Current Column of 20.07.2015, German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)Die UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba schloss mit einer Einigung in letzter Minute. Zu den umstrittensten Themen in Addis Abeba zählte die Frage: Wie ist die globale Verantwortung – auch die finanzielle – auf Industrie- und Entwicklungsländer zu verteilen? Vor allem die Rolle von Schwellenländern wie Brasilien, China, Indien, Mexiko oder der Türkei, die sich zunehmend in der Süd-Süd-Kooperation engagieren, wurde kontrovers diskutiert. Ein so breit angelegtes, ambitioniertes Programm wie die Post-2015-Agenda würde alle Länder zu starken Zusagen bewegen; so die Hoffnung. Am Ende jedoch verschlossen Industrie- und Schwellenländer die Augen – vor Verantwortung und Chancen.
Universelle Gültigkeit für eine Entwicklungsagenda – in alten Mustern und Rollen
2012 vereinbarten die UN-Mitgliedstaaten, die neue Agenda für nachhaltige Entwicklung am Grundsatz der „Universalität“ auszurichten. Universalität impliziert, dass sich Entwicklungs- wie Industrieländer ändern müssen. Sie zieht außerdem die klassische Nord-Süd-Dichotomie in Zweifel. Vor der Konferenz herrschte Einigkeit, dass in Addis Abeba auch die Finanzierung der neuen Nachhaltigkeitsagenda verhandelt werden sollte. So beharrte die EU darauf, eine universelle Agenda setze voraus, dass sich alle Akteure nach ihren Möglichkeiten beteiligen. Besonders die größeren Schwellenländer sollten mehr Verantwortung übernehmen und klare, messbare Zusagen machen.
Entwicklungs- und Schwellenländer sahen im Begriff „Lastenteilung“ jedoch einen rhetorischen Schachzug, der traditionellen Gebern einen Rückzieher aus ihren bisherigen Verpflichtungen ermöglichte. Für diese Interpretation sprach, dass viele Geber argumentieren, die Bedeutung von Entwicklungszusammenarbeit (EZ) schwinde und die Relevanz anderer Mittel, etwa Steuern, Rücküberweisungen und Beiträge des Privatsektors, nehme zu. Die jüngsten Kürzungen der Entwicklungsetats in einigen EU-Staaten untergruben zusätzlich die Glaubwürdigkeit der EU-Zusage, das 0,7 % Ziel bis 2030 zu erreichen.
Um sich nicht an einem, wie sie es nannten, „shameful burden sharing“ beteiligen zu müssen, präsentierten sich die großen Schwellenländer als typische Entwicklungsländer. Sie betonten, dass sie Teil der G 77 sind und die klassische Nord-Süd-Dichotomie noch greift. So konnten sie Industrieländer unter Druck setzen, Entwicklungsverpflichtungen zu erfüllen, ohne selbst Zusagen machen zu müssen. Schwellenländer bestehen zu Recht darauf, dass die Industrieländer ihre Verpflichtungen erfüllen. Doch sie haben sich unwillentlich einen Bärendienst erwiesen mit der Weigerung, ihre neue Rolle als aufstrebende Mächte anzunehmen und keinerlei Verpflichtungen zur Unterstützung ihrer ärmeren Nachbarn einzugehen.
Auf dem Weg zu einem Kompromiss
Einen Kompromiss zwischen den Positionen der G77 und der Industrieländer findet nur, wer anerkennt, dass das Konzept des Südens, das alle Entwicklungsländer umfasst, noch gilt: Alle Entwicklungsländer ringen mit Armut und anderen Entwicklungsproblemen. Ebenso ist jedoch anzuerkennen, dass zum Süden, anders als früher, auch eine Gruppe von Schwellenländern gehört, die wirtschaftlich stark genug sind, um gegenüber ärmeren Ländern differenzierte Verantwortung zu übernehmen. Dies meint Verpflichtungen je nach ihrem Leistungsvermögen, das nicht dem des Nordens gleicht.
Diesen Gedanken akzeptiert die G77 scheinbar und schlug vor, die „gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung“ (Common But Differentiated Responsibilities – CBDR) in das Ergebnisdokument von Addis Abeba aufzunehmen. Problematisch ist aber, dass mit CBDR für Entwicklungsländer – und damit auch für Schwellenländer – keine Pflichten verknüpft sind. Dieser politische Standpunkt wurde durch die doppelte Bedeutung von „responsibility“ gefördert: Responsibility kann „Verantwortung für Handlungen in der Vergangenheit“ und „Verpflichtung, zukünftig zu handeln“ bedeuten. Das jedoch birgt die Logik, wer sich für nicht verantwortlich in der Vergangenheit betrachtet, wird auch in der Zukunft keine Aufgaben übernehmen. So wurde der Begriff der CBDR in Klimaverhandlungen, wo er geprägt wurde, interpretiert. Industrieländer haben deshalb in Addis Abeba die Aufnahme von CBDR in Entwicklungszusammenarbeit blockiert.
Das Beharren auf der Nord-Süd-Trennung wird sich negativ auf die Weltgemeinschaft und die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) auswirken. Je länger die Schwellenländer die Übernahme globaler Verantwortung ablehnen und je mehr Industrieländer ihr Engagement reduzieren und Schwellenländer drängen, ihres hingegen zu erhöhen, umso unwahrscheinlicher wird die Verwirklichung der SDGs. Dass sich wichtige G7-Mitglieder deutlicher denn je vom 0,7 % Ziel distanzieren, hilft hier nicht.
Angesichts drängender globaler Entwicklungsprobleme, die niemanden verschonen, sollten alle Länder ein langfristiges Interesse daran haben, zusammenzuarbeiten. Falls CBDR jetzt politisch belastet ist, könnten sich Industrie- und Entwicklungsländer auf eine andere Formulierung einigen wie „differenzierte Verpflichtungen (oder Aufgaben?)“. Diesen Begriff akzeptierten 2011 alle Parteien des Busan-Gipfels zur Wirksamkeit der EZ.
Gerardo Bracho ist ein mexikanischer Diplomat. Ansichten von Herrn Bracho sind seine eigenen; sie sind nicht auf die mexikanische Regierung zurückzuführen.
Quelle: Bracho, Gerardo / Hackenesch, Christine / Weinlich, Silke, Die aktuelle Kolumne vom 21.07.2015, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)